行政审批与行政许可

当前，在学习贯彻《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）中，不少同志以提请全国人大常委会审议的行政许可法草案说明中解释的行政许可“就是通常所说的行政审批”为由，认为行政审批就是行政许可，把行政审批与行政许可完全等同起来，这种认识是不对的。

行政审批与行政许可，都是一种具体行政行为，它们之间有着十分密切的联系，但两者并不完全等同。请看《法学词典》的解释：行政审批行为，指国家行政机关审核并决定是否批准相对一方某种要求的行政活动。如上级国家行政机关对于下级国家行政机关请示报告的审批行为等。行政许可行为，指国家行政机关对不特定的一般人依法负有不作为义务的事项，在特定条件下，对特定对象解除禁令，允许他作为的行政活动。行政许可法对行政许可的立法界定是“指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”由此可见，行政审批是按审批主体所作的界定，即由行政机关做出的审批行为，面比较宽。而行政许可的主体是行政机关，对象是公民、法人或者其他组织，内容是准予申请人从事特定活动。因此，行政审批和行政许可不是一种等同关系，而是一种包容与被包容的关系。那种行政许可“就是通常所说的行政审批”，应理解为便于认识行政许可现象所作的一种通俗解释。

现实中对行政许可的认识有两种倾向：一种是认为把行政许可的概念解释得大一些好，这样行政许可法的适用范围就广一些，就能够规范和解决一些问题；另一种是认为把行政许可的概念解释得小一些好，可以把本部门的审批事项排除在外，不受行政许可法的规范和调整。这两种倾向都不利于正确发挥行政许可法的规范和调整作用。如果把行政审批行为与行政许可等同起来，实际上执行不了。在行政管理中，如何划分许可和非许可审批项目，很有必要搞清楚这个问题。根据行政许可法有关行政许可的定义和特征，立足于对现行审批制度的规范管理、平稳过渡，对行政审批项目区别“许可”和“非许可”两类管理，是符合行政管理实际的。对许可类审批项目严格按照行政许可法的规定实施；对非许可类审批项目暂不受行政许可法的规范和约束。

根据行政许可法对行政许可的立法界定，行政许可有以下特征：一是行政许可是依申请的行政行为。行政相对人提出申请，是颁发行政许可的前提条件；二是行政许可是一种经依法审查的行政行为。行政许可并不是一经申请即可取得，而要经过行政机关的依法审查，审查的结果是颁发或者不颁发行政许可；三是行政许可是一种外部管理型行政行为。行政许可法律关系的主体是对外行使行政管理职权的行政机关和受行政机关管理权限约束的相对人，即公民、法人或者其他组织；四是行政许可是一种授益性行政行为。行政许可是赋予行政相对人某种权利和资格，是一种准予当事人从事某种活动，使其取得利益的行为，因此是授益性行为；五是行政许可是一种要式行政行为。行政许可除了要遵循法定程序外，还应以正规的文书、格式、日期、印章等形式予以批准。行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖印章的许可证、执照或其他许可证书。由于行政许可现象十分复杂，有关行政许可的理论和认识还在发展完善之中，实践中对某一行政行为是否属于行政许可，还需要对行政许可行为相近或相似的行为予以识别和鉴别。

行政许可法第3条第2款规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”根据这一规定，内部行政审批行为不属于行政许可。在实践中，内部行政审批包括两个方面：一是在政府内部，有关行政机关对其他机关（包括行政机关、国家权力机关、司法机关以及政党、团体等组织）人事、财务、外事等事项的审批。人事、财政、外事工作等主管部门对其他机关的人事、财务和外事事项的审批，虽然也符合行政许可的一些特点，但他行使的不是社会管理职能，其对象是特定的国家机关，而不是非特定的公民、法人或者组织。因此，这种审批不属于行政许可。二是在行政机关内部，上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关或者直属事业单位有关事项的审批。在日常行政管理工作中，我国各级行政机关经常受理下级行政机关对工作中一些重要计划、规划、决策以及贯彻执行国家法律、法规和国家方针政策中有关请示报告事项的审批，作为有隶属关系的上级国家机关要予以审查批准。另外，我国的行政部门有不少还直接管理着一些国家出资兴办的事业单位，也少不了要对这些事业单位的各种事项进行审批。但这种审批是一种内部行政法律关系，是基于行政机关对这些事业单位的直接隶属关系，是行政机关内部上下级领导关系的一种体现，不同于作为外部行政法律关系的行政许可。同时，行政机关对下属事业单位在管理中的有关事项的审批，其审批权来源于国家出资，也不同于行政机关对一般性社会事务的管理。因此，这些审批不属于行政许可，不适用行政许可法。但在上级对下级报批事项的审批中，也有一些是下级行政机关受理的公民、法人或者其他组织的申请，按照管理权限，经同级行政机关审查提出意见后，报上级行政机关审查批准，这种审批属于行政许可决定程序中的一个环节，适用于行政许可法。

弄清了什么是行政审批和行政许可，就不会把本不具有行政许可性质和特点的审批项目纳入行政许可法的调整范围。如国家税务总局在贯彻实施行政许可法的准备工作中，全面清理了税务行政审批项目，经国务院最终确认，在保留的54项税务行政审批项目中，其中行政许可项目6项，非许可审批项目48项。对于非许可类的行政审批项目暂不受行政许可法的约束。这样确定，有利于正确发挥行政许可法的规范和调整作用，增强行政许可法的执行效果，树立行政许可法的法律权威。