刍议环境行政许可制度

论文提要：环境行政许可制度是我国环境保护法的基本制度之一，是我国保护环境和维护生态平衡的重要手段。为了更好地实现环境行政管理的规范化、法治化和现代化，本文以《行政许可法》为基础,结合环境管理的特殊性,总结了环境行政许可的特色和其立法原则。通过分析该制度在实施过程中存在的问题,归纳出其在观念、立法、配套制度上的缺陷,在充分论证的基础上,提出解决理论和实践问题的几点设想和建议。

关键字：环境、行政许可、环保、立法原则、特色

以下正文：

一、环境行政许可制度概述

1、环境行政许可制度的概念

行政许可制度是现代国家行政管理的重要手段，已经广泛地应用于政治、经济、环境、卫生、文化等等领域，在现代国家行政管理中起到了重要作用。环境行政许可是其中的重要组成部分，在环境保护方面发挥了巨大的作用。所谓环境行政许可是享有环境行政许可权的行政主体根据环境行政管理相对人的申请，依法赋予符合法定条件条件的相对人从事某种为环境法律、法规一般禁止事项的权利和资格的一种行政执法行为。[1]瑞典是最早实施环境许可的国家，各西方发达国家也都设置了较为完善的排污行政许可制度。目前，我过也已经广泛采用环境许可制度，尤其是2003年通过颁布实施行政许可法，这标志着我国的行政许可制度进入到了一个新的阶段，也为环境行政许可制度提供了系统的法律支撑。

2、环境行政许可的特征

行政许可有它自身的特点，它是一种事前控制的手段、是依申请的行政行为、是一种赋权行为、是对法律一般禁止的解除。环境行政许可作为行政许可的一个分支，因为环境问题的特殊性，因而环境行政许可也有独特性，具体表现为以下几方面。

2.1、风险性。环境许可的管制对象是可能对生态环境造成损害的活动、行为，与一般的损害行为相比，环境损害治理难、恢复难。从经济上的角度来测算，预防污染的费用与事后治理的费用比例高达1：20。典型的例子是泰晤士的治理花费了一百多年，耗费了巨大的资金。更为重要的是在大多数情况下，环境污染和生态破坏具有不可逆转性，很难治理和恢复。例如，土壤的重金属污染，物种的灭绝和自然景观的消亡都是难以恢复的。这样的不可逆转性决定了环境行政许可的决策必然具有高度的风险性，一旦决策失误，将会造成不可挽回的损失，这在客观上要求预防环境损害必须成为环境行政许可法律制度构建的宗旨。

2.2、科技性和综合性。环境问题是现代社会发展到一定程度的产物，尤其是工业革命以来，工业的快速发展、技术不断进步的同时也给环境带来巨大的灾难。在一定程度上说，环境问题是人类自己酿造的苦酒，环保的实施在很大程度上有赖于现代科技的进一步发展。因此，环境行政许可的最大特色是在于其涉及高科技背景。环境问题的发现有赖于科学技术，许多环境上的危害行为或者产品都是经过经年累月后才被发现的，例如塑料袋的发明在产品问世之初被认为是20世纪最伟大的发明，后来被证实塑料袋的广泛使用对土壤造成巨大的危害，且不易消除。此外，环境问题的因果关系的认定也存在巨大的困难。往往要牵扯到科学上的极限，一般难以立即给出一个明确的答案以作为认定责任或采取相应措施的依据。这些都牵涉到科技水平的考量。至于说环境行政许可制度具有综合性是因为它所针对的范围非常广泛、多样，它所调整的社会关系具有复杂性。环境行政许可与开发、利用、保护自然资源的社会活动息息相关、环环相扣，涉及到了生产、流通和生活等各个领域，既包括了自然科方面的内容，又包括了诸如经济学、政治学、社会学等学科的社会科学。而且，通常情况下作出环境行政许可牵涉到多个部门，往往需要多个部门共同审查、相互协调做出决定。这些都说明了环境行政许可具有很强的综合性。

2.3、平衡性。环境保护、自然资源的利用与经济的发展不可避免地会出现矛盾，产业的经济利益与人的生存权、健康权、发展权也会产生冲突，环境行政许可就要在此基础作出选择和平衡才能维持经济的可持续发展。即使同是在环境保护的领域，也会存在不同的价值的冲突，例如，我们鼓励要多使用生物燃料，这样一来，空气污染的压力会减少不少，但是相应的会在世界范围内引发粮食的危机。由于环境许可的性质容易引起广泛的利益冲突，所以在许可的决策过程中必须对利益衡量或者轻重缓急次序作出排定，这就难以对某一利益作绝对的定论，必须要对利益作出权衡才能做最终的决策。

此外，现如今环境保护特别是资源的使用和配置，有许多是是不可恢复或者是恢复存在巨大困难的，造成了这代人作的决策需要下代人去承受相应的危害。这些冲突表明，环境行政许可在功能上必须对这些利益作出平衡，在程序的设计上，应当强调对下一代价值的关照，根据信托法理论设计下一代代表的参与，并强化对资源使用后果的预测与控制，适度节制现今的量化性决策。在实体上，则应从“善后”的观点，往前移至“预防”的观点，在许可决策的过程中，尽力去考虑、保障下一代人对自然资源的权益。

2.4、关联性。此种关联不仅包括国内不同地区的关联，还包括了国与国之间不同区域之间的关联。因为地球生态系统具有整体性，不应人为的行政划分而分割。因此，一个地区、一个国家对人类环境所实施的行为，必定会对其他区域造成影响。例如，河流的流域面积往往是很大的，通常会覆盖多个区域甚至是跨越国界，对河流上游的污染必定会随着水流转移到下游;再有，大气是在全球范围内进行循环的，一个地区的大气污染会随着大气循环而扩散到其他地区。因此，虽然环境行政许可是一国内部的行政行为，但是在许多情况下具有很强的国际关联性，所以，一国在设计环境行政许可制度时，必须做好国际义务与国内规划的协调，避免自绝于国际社会的封闭制度。

二、环境行政许可的立法原则

因为环境行政许可较之于一般的行政许可有其自身的特点，所以环境行政许可除了要遵循一般的行政许可的立法原则外，还要遵循以下的立法原则。

1、预防原则。预防原则是国际社会公认的环境法原则，许多国际环境法律都对预防原则作出了明确规定。它是指一国的的环境行政许可法律制度应当以制止、限制、控制可能引发环境损害的活动为宗旨。这个原则的核心思想是避免和减少环境损害。因为环境的破坏具有不可逆转性和难以恢复性，并且环境遭到破坏后其治理成本远远高于预防的成本，因此预防原则应该成为环境法的“黄金原则”。与其他的行政许可相比，“预防理念”在环境行政许可中体现的最为突出，与现代环境管理的“源头控制”理念相契合，这也正是许可制度在现代环境法上得到广泛应用的一个根本原因。

2、科技促进原则。由于环境行政许可具有很强的科技性，科技贯穿着始终，因此，环境行政许可的立法不得不考虑科技的因素，以科技的力量来推动环境行政许可立法的完善，使其与经济社会发展相适应。具体来说，第一，在立法上设计许可标准是是有助于促进某一产业提高污染治理技术，而不仅仅只是在现今所普遍采用的污染治理技术之下设计许可标准。在环境领域，必须考虑促进科技发展的动态需求，在立法上适当的提高许可标准，对于技术的改进和环境的保护都有积极的意义。第二，以总量控制下的许可证为基础，建立排放权交易和节能指标交易制度，通过引入市场机制，发挥市场的调节作用，引导企业进行节能减排技术的研发，从而促进环境保护事业的发展。例如，欧洲国家的碳排放交易是有益的借鉴，无论是对我国的环境治理还是对应对全球的变暖都是一种积极的尝试。

3、可持续发展原则。环境行政许可具有平衡性的特征，它要在环境保护与资源的开发利用之间做出平衡，要在不同的环境保护的价值之间做出取舍，还要维持代际之间在资源的利用和环境利益的平衡。因此，可持续发展原则必须要成为环境行政许可的立法原则，坚持合理的开发和利用。他是指一国在设定和实施环境行政许可时，应当把自然资源、能源的开发利用与保护结合起来，以达到永续发展的目的。

这一原则对环境行政许可的要求主要有三项：一是要根据自然资源、能源是否是可再生的特点，对不可再生的资源和能源的开发和利用要严格控制在合力的范围内，对可再生的资源的利用也要注意保护性利用，同时鼓励开发可再生能源替代化石能源，确保环境资源的可持续利用。二是根据环境的承载能力，依托许可制度，实行排污总量限制制度，并建立相应的排放权交易制度。三是基于环境资源的稀缺性，必须通过招标、拍卖等方式实施许可，通过这样的方式是环境资源能够配置给最优使用者。

4、协同合作原则。这一原则是指在环境行政许可领域，一国内各行政机关之间、国家与国家之间，就许可事项进行广泛的合作、协调与沟通,联合处理环境问题。地球是一个整体的生态系统，许多环境问题是全球性的，不仅需要国内各部门各地区协同合作，也需要国与国之间通力合作。以这一原则为立法的基础，才能站在更高的角度全局性地处理好环境问题。

三、我国环境行政许可法律制度存在的缺陷

环境行政许可制度在自从实施以来，这一制度无论是对于保护我国环境，还是对促进环境保护水平的提高都发挥了极其重要的作用。但是在实践中，也存在很多不足之处，这些问题的存在严重存在影响了我国的环境保护事业和我国经济的可持续发展，具体表现在以下几个方面。

1、思想认识上的缺陷。我国的法治发展进程相对滞后，在对环境行政许可制度的认识上普遍存在不足，这既包括政府各部门，也包括公众。我们认为需要环境行政许可的事项，一个重要的前提是这些事项涉及公共利益。但是政府及其工作人员就只有公共利益要求，没有自己的利益要求吗?在我国存在的部门保护主义和地方保护主义的众多实例早已经打破了这个神话。实际上，如果政府及管理人员是上帝，任何时代都代表全体人民的利益那么就不必需要现代法治既对行政权的制约了。[4]

正是因为政府各部门在行使公权力的同时不可避免地要受到各种不同利益群体的干扰，而且一个地方的经济发展与环境的污染这本身也面对的是一种价值的选择，所以经常的情况是政府部门在作出环境行政许可的同时不可避免地会陷入狭隘的价值选择，认识上不免有失偏颇。我们有些地方的官员和工作人员还没有树立科学的发展观，缺乏新的经济建设基本知识和文化素养，或者是为了所谓的政绩，急功近利地选择发展经济和GDP的增长，而忽视了环境资源付出的代价，这是很多环境问题和生态破坏发生的土壤。现实中这样的例子比比皆是，就拿河流的水电开发来说，很多水电站的建设是在没有通过环境影响评价报告的情况就开工的，云南怒江的水电开发因其生态的特殊性引起了巨大的争议，遭到了很多的反对，但是现实的情况是在争论还没有结束、环境影响还没有具体的结果的情况下有些水电站已经悄然开工。这些都充分说明了目前我国好有许多地方政府存在着严重的环境保护为经济建设让路的思想，这对我们的环境保护事业和环境行政许可制度的实施是很多的障碍。

除了政府部门的认识不够之外，我国的公众对环境行政许可制度的认识也不够，缺少参与。虽然随着我国国民素质的提升，公民意识的觉醒，我们也看到一些可喜的变化，越来越多的民间团体参与到环境保护的事业中，但是这只是少部分的人，大多数公民对环境行政许可的决策参与度是远远不够的。这其中的原因是多方面的，一方面与我国环保公众参与制度还不健全，环境保护法制水平总体较低、缺乏相应的法律保障有关，另一方面中国传统的国民性“无讼”、“不争”也有很大的影响。

2、立法上的缺陷。《行政许可法》的颁布是我国依法行政，政府职能转变的一个里程碑，其对行政许可的设定、实施主体和程序、监督检查与法律责任做了全面规定。而现行的有关环保行政许可的立法，大多是在行政审批改革之前或是同时进行的，且种类繁多、规定分散，缺乏系统性，与《行政许可法》相比，无论是在原则和精神上，还是在实体和程序方面都显得有些落后。 因为我国的环境立法种类繁多，缺乏统一的立法指导，而设定环保行政许可的部门也较多，例如环保部门、各地的立法机关、国务院等机构都有此权利，这就不可避免地造成了现行的环保行政许可各自为政，繁杂无比的现状，这一现状亟待解决。而且就现行的环保行政许可本身来说也存在不少问题：行政许可事项不明。行政主体随意许可，审批机关人员往往根据经验、感觉甚至关系来决定是否批准，特别是个别地方、部门为了本地利益，擅自扩大许可范围。许多审批事项规定不明确、缺乏科学性，必然导致执法人员自有裁量权的滥用;许可主体不协调、不规范。许多部门为了本部门牟利，争先在同一事项上设定许可，缺乏统一、规范性;许可的程序不够完善。其一表现在信息不够公开，信息不公开透明这难以保障相对人的知情权，这也直接导致了我国公众的参与性不高，相对人的合法权益难以得到保障，更为严重的是，当其权益受到

损害时也无法得到及时的救济。其二表现在听证制度不够完善。虽然我国在一些法律里确定了听证制度，但是由于宣传不够，公众对这一制度不够了解，还因为这一制度本身还有很多待完善的地方听证制度并没有发挥它在环境行政许可中的应有作用。

2、配套制度的缺陷。任何制度要想收到良好的实施效果，就必须要有好的配套制度来保证其能够的到很好的落实。当前，环境行政许可未能取得良好的效果与其配套制度的缺陷不无关系。

环境行政许可听证制度中存在的问题。听证制度起源于英国普通法上的自然公正原则。[5]听证制度在环境行政许可活动中的实行对于保护生态环境、保障公众的环境权益具有重大的意义。经过一段时期的落实，听证会已经成在环境保护中扮演者越来越重要的作用。但其中存在的问题也不少。主要表现在听证范围过小、听证参加人范围狭窄、主持人队伍不独立、听证形式单一等方面。

环境行政许可信息公开制度不健全。公开原则是现代民主政治发展的基石，信息公开原则是《行政许可法》的基本立法原则之一，贯彻公开原则，确立信息公开制度，让权力运行在阳光下，有利于制约滥用权力，防止腐败的滋生，保护行政相对人的特别是涉及环境公益的环境行政许可领域的相对人的合法权益。现行的《行政许可法》对信息的公开制度规定的过于原则，不利于操作。而且我国现行的行政公开方式是行政主体主动的，没有对依申请公开方式做具体规定。此公开也外，行政许可缺少相应的监督保障机制，行政许可公开原则就无法实现。

环境行政许可电子政务制度的缺失。随着现代计算机技术和互联网的发展，电子化办公已经成为普遍，而电子政务以其高效便捷著称，现代行政效率因为电子政务的推行而得到惊人的提高。《行政许可法》对实施电子政务做出了规定。但是较为原则和简单。现实的情况是很多环境行政主体电子政务的推行只是流于形式或者疏于管理，没有真正的落到实处，这些都需要具体的操作规范。

四、完善我国环境行政许可制度的几点建议

根据上述环境行政许可制度中存在问题，笔者将从以下几个方面提出几点建议。

1、提高认识，纠正观念上的偏差。要牢牢地树立科学发展观。科学发展观要求我们统筹人与自然的和谐发展，坚持经济社会发展与环境保护、生态建设相统一，既要讲经济效益，也要重视社会效益和生态效益;坚持资源开发与节约并举，在保护中开发，在开发中保护。坚持统筹规划，加大投入，标本兼治，突出重点，有步骤地进行环境治理和建设。科学发展观为指导做好新时期环境保护工作奠定了坚实的思想和理论基础。地方各级政府要切实提高认识，把单纯地追求GDP的数字增长转化到关注GDP增长的质量上来，真正认识到统筹人与自然和谐发展的必要性和迫切性。各级政府还应该要及时转变职能，树立环境行政新理念。当前我国的行政体制改革的一个重要方面是由权力型政府向服务型政府转变。行政许可法体现了执政为民的宗旨，适应了依法行政的要求。因此，各级政府应该尽快转变原有的落后的和狭隘的思想，牢固树立起环境行政新理念。这其中包括责任政府的理念、有限政府理念、服务政府理念、透明政府理念、诚信政府理念、人本政府理念。[6]此外，还要加强依法行政的意识。依法治国是我国的基本治国方略，表现在行政领域当然也要求各行政主体要依法行政，将一切行政活动都限定在环境保护法律法规允许的范围内。各行政主体要严格审批程序，认真落实相关环境法律法规，对不符合国家产业和环保要求的建设项目，一律不得审批，从源头上控制环境污染的发生。

针对公众参与意识不强的现状，要切实提高公众的参与意识。环保是一项全人类共同的事业，任何一个人都不能回避。通过教育和加大宣传力度，提高全民环保法制观念，营造人人关心环保、人人参与环保的社会氛围是做好环保事业的有效途径，也是最重要的途径。近些年来，公众的环保意识已经有了普遍的提高，出现了很多环保的民间组织，并且具有一定的影响力，但是从总体上来说在环保方面“个人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的传统心态还是很普遍的。当前，提高公众的环保意识仍然很有必要并且任重道远，要做好这项工作必须做到以下几点：一是健全相关法律法规，让公民参与环保决策如环保民主听证会等环保工作有法律保障和法律支持，从制度上保障公民参与的积极性。二是要大力发展民间环保组织，从近几年的实践来看，民间环保组合在环保事业中的作日益凸显，相较于个人单一的力量，环保团体由于拥有广泛的群众基础，有许多优势。此外，环保组合还可以作为环境信息和环境知识的传播站或者是国家、地方的咨询机构，对环保行政的行政职责起到有益的补充作用。三是要建立完备的环保奖惩机制，对那些与环保事业做出突出贡献的要给予物质和精神上的奖励，并在社会上大力宣传相关事迹，充分发挥典型的示范带头作用和激励功能，产生深入的广泛的社会效应，营造人人参与到环保事业中来的良好社会氛围;对那些破坏环境的行为要给予惩罚，通过惩罚来起到教育的作用。

2、修改相关的法律，在制度上堵住漏洞。现行的很多环境行政许可是滞后的，且非常繁杂缺乏系统性，因此根据《行政许可法的》精神和规定，尽快修改和完善环保法律法规中相矛盾和滞后的规定是一项迫切的任务。这是一项庞大而系统的工程，工作任务繁重而艰巨，涉及相关的环保法律法规数量十分巨大，仅所要修改的法律就有《环境保护法》、《水土保持法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《土地管理法》、《森林法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《安全生产法》、《草原法》等等，除此之外还有国务院制定的有关环境保护的各种行政法规、国家环保总局制定的各项规章、涉及环境行政许可审批的国家各部门制定的规章等。

修改整合这些法律应从以下几方面出发，第一是要提高立法技术。现有的环境行政许可规定法律法规众多，各个法律之间也存在矛盾，立法主体众多，存在各种利益主体的博弈，所以要提高立法技术才能整合各个法律法规，使之系统化和专业化，最好能有一定的超前性，能对环保事业有指导性。第二是要明确把实现环境资源的可持续发展作为环保法律法规的最高立法宗旨，并且贯穿于立法的始终，并且要注意制定相应的保障措施和配套制度。第三是要明确、具体、细化关环境行政许可设定的规定，需要环境行政许可的事项，不能做原则性的规定或者语句含糊不清、语义不明。第四是规范许可的主体，加强环境主管机关的职权。由于在现实生活中，环境主管机关尽管有法律规定的环境行政许可权，但是往往囿于本级政府的压力，使环境利益让步于经济发展，所以建议将我国环境行政许可的主体设为省一级的环境主管机关，赋予各级环保机关对一切有关环境行政许可的事项进行监督的权力，并有权对其认为有异议的许可行为予以撤销或重新审查的决定，通过这样加强环境主管机关的权力来化解其承受的压力，真正达到环境行政许可的目的。第五是结合法律、法规、规章和保护环境资源的自身特点,修改环境行政许可的监督管理方法和手段,修改和完善“法律责任”这一章节，使环境行政许可制度真正的落到实处，发挥其应有的作用。

3、完善相关的配套措施。第一是要修改相关的配套法律制度，健全环境行政许可听证制度。我们要根据实际情况进一步扩大听证范围，适当扩大听证申请人的范围。我国可以借鉴美国的行政法官集中使用制度，建立一支高素质的、相对独立、稳定的听证主持人队伍，这就要求听证主持人具有专业法律知识和丰富的行政管理工作经验，并通过全国统一的资格考试并去的相应的证书，并要求其与所在行政机关脱离关系以保持独立性。听证形式也可视具体情况采取多种形式，例如现在的网络技术发达、普及率高，在互联网上举办听证会可以实实在在扩大听范围提高公民的参与度。在程序运作中，行政机关应该即时公告中听证时间等相关信息，允许公众用口头的方式、书面的方式甚至是利用互联网发表自己的看法和建议，提供相关的资料，行政主体应根据情况做好详细的记录。

第二是要制定《环境行政许可实施细则》。《行政许可法》的实施它适应了我国经济体制全面转轨和社会整体转型对行政审批制度进行根本改革和全面规范的迫切需要。也正因为它是统一的综合性的立法，决定了它只能对我国的行政许可制度作出统一的原则规定，而不可能为每一个领域的不同许可设定不同的具体制度，同时一些条款也只能宜粗不宜细。因此在实施中需要制定《环境行政许可实施细则》(以下简称《实施细则》)，以进一步细化、落实、《行政许可法》的各种原则和制度的规定。《实施细则》应由国务院根据《行政许可法》和有关环境保护法律法规的规定而制定。[7]制定《实施细则》需要注意的几个问题：首先是对有关信息公开的规定。信息的公开透明是阳光政府的前提条件，是民众对政府监督的重要前提，是社会文明进步的要求，是民主和法治的必要条件。从已有的立法和实践经验来看，有关信息公开的内容应该包括以下几方面：一是要明确信息公开的范围;二是要制定行驶信息自由权的配套程序;三是要有相应的对公民信息自由权的救济措施。其次是对电子政务的规定。一是必须建立和环境行政许可审批部门的政府门户网站，并且要做好相关的网站维护工作，尽量使得操作更为便捷，信息的获取更加容易，规范和优化政府业务流程，充分考虑公众的需求和满意度。并且要加大多门户网站和电子化政务的宣传力度，让更多的环境行政许可申请人了解电子政务的优点，使之得到广泛应用发挥其应有的便捷为名的作用。二是加强对公务员的培训，通过培训提高政府工作人员实施电子政务的能力。三是建立对电子政务建设的绩效考评机制，对电子政务实施的效果进行定义和分级，并考察工作进展，通过绩效考评机制建立切实提高电子政务的建设水平和实施效果。四是注重保护信息安全和隐私权。现阶段，公民的信息安全形势严峻，大量非法窃取公民个人信息由此损害公民利益的事件不断涌现，公众普遍对信息安全表示担忧，这严重影响电子政务网络和系统的推广普及。只有真正做到保护公民的个人信息不泄漏，不会轻易被黑客所窃取，隐私权能够得到保护，公民心中吃下这颗定心丸，电子政务网络才能够迅速推广开来。另外，任何制度的实施都不能没有监管，没有监督的权利必然会走向扭曲。因此有关监督管理的相关内容必不可少。一方面是加强对环保行政许可权力的监督，使这一权利在阳光下运行，减少腐败和不公的发生。另一方面也要加强对环境行政许可相对人的监督，事实证明很多环境行政许可的相对人在拿到了许可之后就不遵守法律的规定，存在阳奉阴违、应付了事、甚至是公然违反相关的环境法律法规。因此要建立对环境行政许可相对人的全过程即事前、事中、事后的监督管理机制，不断根据新情况、新技术补充新的监管方式和手段。

【注释】：

[1] 周珂： 环境法，中国人民大学出版社，2002，第4页.

[2] 叶俊荣：环境政策与法律.中国政法大学出版社，2003，第85-87页.

[3] 姜敏：行政与法，2011，第93页.

[4] 张兴祥： 中国行政许可法的实务与理论，北京大学出版社，2003,第38.

[5] 蒋永、刘勉义.：行政听证程序研究与使用.，北京警官教育出版社，1997,第17-20.页

[6] 孙敏：我国环境行政许可制度探析.，中国知网，2011，第22页.

[7] 朱文玉：我国环境行政许可制度的缺陷及其完善.，学士交流，2006(1)，第39-40页.

(作者单位：江西省永修县人民法院)