2016政府工作报告 吹出的PPP政策暖风

在2016政府工作报告中，李克强总理回顾了过去一年的重要工作、难题与成果，列举了一系列“十二五”收官之年在严峻的国际经济环境中来之不易的重大成就。在这些工作与成就中，我们不难发现PPP的身影：“扩大有效投资，设立专项基金，加强水利、城镇棚户区和农村危房改造、中西部铁路和公路等薄弱环节建设”、“在基础设施、产业布局、生态环保等方面实施一批重大工程”、“加强城镇基础设施建设，新型城镇化取得新成效”、“基础设施水平全面跃升”。随着PPP模式被广泛运用，也逐渐成为供给侧结构性改革中的重要力量之时，今年的政府工作报告中所透露出的信息，又为当前PPP模式的实施发出了哪些信号？

回望2015：PPP政策储备与快速发展

在今年的政府报告中，PPP虽然没有白底黑字地写入其中，但过去一年，PPP在以上列举的工作中发挥了不容忽视的作用。根据国家发改委公布的数据，截至2015年年底，全国PPP签约项目共755个，涵盖市政建设、水务设施、交通运输、医疗卫生、科技、旅游、养老、文化、教育等产业，签约总投资额1.8万亿元。如今，PPP已在公共产品和服务供给领域扮演着不容忽视的角色。

2013年，党的十八届三中全会决定明确允许社会资本通过特许经营方式参与基础设施投资和运营。 2014年，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，即“43号文件”和《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，分别限制地方政府债务能力和要求要建立健全PPP机制。2015年，国务院及相关部委密集出台了一系列政策文件，大力推广PPP模式，国务院会议也多次对推行PPP模式作出部署；各部委推出系列的细化政策，以期完善PPP操作规则。同年8月，李克强总理主持召开的国务院常务会议，决定进一步破解审批繁琐、资金缺口大等问题，设立PPP项目引导资金，扩大有效投资需求，财税部门不断加大财政与金融的政策支持；有关部委和地方政府都加强了PPP项目库和示范项目的推介力度。地方政府积极跟进国家政策，各省市大量PPP项目上马。这一年也被专家、媒体、甚至官方称为“PPP元年”。

截至2016年年初，国家发改委PPP项目库总计有2125个项目，总投资3.5万亿元。财政部也已纳入6997个项目进入PPP综合信息平台项目库，总投资需求8.1万亿元。超过10万亿元的投资将为我国经济发展撬动新的增长点。

展望2016：PPP将推动“改革”与“创新”

在今年的政府工作报告中，李克强总理阐述了2016年要重点做好的八个方面的工作，又详细提出了约50个要点，其中有3个要点支持说明了当前政策环境的特点并间接要求地方政府寻求方法使用PPP，其中包括，“建立规范的地方政府举债融资机制，对财政实力强、债务风险较低的，按法定程序适当增加债务限额。”、“加强供给侧结构性改革，增强持续增长动力。围绕解决重点领域的突出矛盾和问题，加快破除体制机制障碍，以供给侧结构性改革提高供给体系的质量和效率，进一步激发市场活力和社会创造力。”以及“加强政府自身建设，提高施政能力和服务水平。……建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。”

2014年国务院出台“43号文件”后，地方政府债务能力大大受限。政府工作报告继续强调这一目标和手段，要求规范地方政府举债融资机制。PPP能有效帮助储存着大量基础设施建设和运营项目的地方政府解决融资难题，缓解地方政府债务压力，减少地方政府增量债务。与此同时，债务问题和政策趋势正在“倒逼”地方政府向服务型政府转变。PPP帮助地方政府引入社会资本进行公共产品和服务的建造与运营，其核心之一在于政府和社会资本要直接实现公平有效的风险分担和利益共享，通过引入市场竞争和激励约束机制，提高公共产品或服务的质量和供给效率。地方政府在学习如何与社会资本分担风险和收益的过程中，能够逐步转化角色成为真正意义上的公共服务提供者，专注于民生经济，而非投资经济。这个过程看似是微观层面操作方式的改变，实际上却是宏观层面上体制机制的变革。

解决地方债问题的需求和向服务型政府转型的需求为PPP创造了良好的政策前提，同时也预示着PPP在可预见的相当长时期内都会得到大力支持与推广。在2015年底的中央经济工作会议上，就明确了今年我国要加强供给侧的结构性改革，以提高供给体系的质量和效率。PPP的重要意义在于通过更多元的融资渠道和更高效的运营维护来达到最优化提供公共产品和服务的目的，这明显有利于推动供给侧结构性改革。预计在2016年会有更多文件出台明确PPP在供给侧结构性改革中的重要地位。

实际上，在当前经济下行压力下，PPP推动的大量项目还会有稳定经济的成效。这就是财政部认为的PPP在经济发展新常态下“改革加速器、增长推进器、民生稳定器”的作用。一言以概之，PPP能有效在“改革”与“创新”这两个层面发挥独特的作用，而“改革”与“创新”正是今年政府工作报告的关键词。如前文所述，PPP并不仅仅是一种融资模式，之所以被寄予厚望，是因为PPP还能创新公共服务的供给方式，最终推动政府治理水平的现代化改革。

布局2016：PPP多条件多领域发展潜力巨大

李克强总理在工作报告中重点工作的第三个方面“深挖国内需求潜力，开拓发展更大空间”中，提出：“发挥有效投资对稳增长调结构的关键作用。我国基础设施和民生领域有许多短板，产业亟需改造升级，有效投资仍有很大空间。今年要启动一批“十三五”规划重大项目。完成铁路投资8000亿元以上、公路投资1.65万亿元，再开工20项重大水利工程，建设水电核电、特高压输电、智能电网、油气管网、城市轨道交通等重大项目。中央预算内投资增加到5000亿元。深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”这无疑给PPP的推行实施又打了一剂强心针。

2015年9月，财政部联合中国建设银行、中国邮政储蓄银行、中国农业银行等十家金融机构共同发起设立中国政府与社会资本合作（PPP）融资支持基金，总规模1800亿元。今年3月4日，运作这1800亿元基金的政企合作投资基金公司正式成立；3月5日，政府工作报告中就明确要“用好1800亿元引导基金”。由此，可见中央政府对PPP融资支持基金、对PPP在全国推行的高度重视。融资支持基金的设立，对财政金融深化合作、共同支持PPP项目发展的重要探索，对创新财政金融支持方式、优化PPP项目融资环境、促进PPP模式发展都具有积极意义。

政府工作报告同时还“预告”了当前形势下需要重点关注并且PPP能帮助其推进与完成的工作领域：一是要“加快将国家自主创新示范区试点政策推广到全国，再建设一批国家自主创新示范区、高新区，建设全面创新改革试验区”。二是要“更好激发非公有制经济活力。大幅放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域市场准入，消除各种隐性壁垒，鼓励民营企业扩大投资、参与国有企业改革”。三是要“加快建设城市停车场和新能源汽车充电设施。……加强旅游交通、景区景点、自驾车营地等设施建设”。四是要“深入推进新型城镇化。……推进城镇保障性安居工程建设和房地产市场平稳健康发展”。五是要“改善农村公共服务。加大农村基础设施建设力度，新建改建农村公路20万公里，具备条件的乡镇和建制村要加快通硬化路、通客车”。六是要“重拳治理大气雾霾和水污染。……全面推进城镇污水处理设施建设与改造，加强农业面源污染和流域水环境综合治理。加大工业污染源治理力度，对排污企业全面实行在线监测。……大力发展节能环保产业”。七是要“发展更高质量更加公平的教育”。八是要“协调推进医疗、医保、医药联动改革。……鼓励社会办医。”

根据财政部PPP中心今年2月发布的数据，当前PPP项目库中项目数量较多的行业依次为：市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、片区开发、保障性安居工程、教育、旅游、医疗卫生、水利建设等。其中市政工程、生态建设和环境保护、交通运输三个行业的项目数量占PPP项目库的50%以上。另一方面，PPP项目投资需求较多的行业依次为：交通运输、市政工程、片区开发、保障性安居工程、生态建设和环境保护、旅游等。其中交通运输和市政工程两个行业的投资需求占全部投资需求的50%以上。这些当下PPP重点推介和有较大需求的行业，正是政府工作报告中提出甚至多次提出需要重点关注的行业和领域，在大方向上是高度一致的。特别地，除了PPP的传统领域：基础设施与城镇化工程在近年受到全社会高度关注的医疗行业和环保行业，PPP也一样可以大有作为。灵活地、创新地在这些相关行业中使用PPP，将有效地执行和完成今年政府工作报告提出的这些重点工作内容，也指明了今年社会资本潜在的布局方向。

2016年，是“十三五”的开局之年，而PPP已经走过“元年”，要走向更稳定、更规范、更成熟的发展道路。展望PPP下一步的发展，还需要几方面条件的铺垫：一是需要建立健全PPP相关的法律法规和政策体系，从法律层面降低解决争议与问题的成本，保障社会资本方的合法权益，更要保护公共利益。二是继续规范PPP的操作方法，确立合理的灵活的操作流程，并加大监管力度。三是明确政府和市场的职能界限，加强PPP概念与实践的宣传推广，避免地方政府把PPP当做投资刺激工具或政绩工具，帮助地方政府树立对PPP的正确认知。四是创新PPP产品的实现形式和交易模式，增强PPP资产交易市场的活力。总之，在当下政策利好的环境下，我们对PPP进一步的蓬勃发展拭目以待。