行政许可诉讼的司法审查程度

一、行政许可诉讼的司法审查程度

人民法院在审理行政许可诉讼案件中，审查程度和方式是一个非常重要的问题。因为行政许可的种类差异很大，不同种类的行政许可诉讼，人民法院进行审查时采用的标准应该是统一的，并且应该符合我国《行政诉讼法》以及最高法院司法解释的规定。行政许可诉讼的司法审查程度既关系到行政权与司法权的关系问题，也涉及到行政机关之间的职责权限分工问题。并且，人民法院对于行政许可诉讼的司法审查程度也关系到能否切实行政保护相对人以及其他利害关系人的合法权益问题。

二、关于事实审查与法律审查问题

根据《行政诉讼法》第4条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”。该条规定决定着人民法院审理行政案件应该进行事实审和法律审。因此，人民法院审理行政许可诉讼案件，既要审查被诉具体行政行为认定的事实是否正确，也要审查被诉具体行政行为适用的法律是否准确。并且，事实审与法律审应该统一起来。根据《行政许可法》规定，在行政许可实施程序中，作为行政许可实施机关应该依据法定的权限、范围、条件和程序实施行政许可。行政许可实施机关对于事实认定应该符合法律要求，在有些行政许可中，比如规划行政许可中，可能涉及到一些技术标准和技术规范，作为许可实施机关应该认真审查这些申请项目是否符合技术标准和技术规范的要求。除此之外，作为行政许可实施机关还应该在适用法律上没有错误。换言之，人民法院审理行政许可诉讼案件，既要审查行政许可实施机关认定的事实是否正确，又要审查其适用的法律是否准确，而不仅仅审查行政许可实施机关适用的法律是否准确。即使作为技术性很强的行政许可案件，人民法院在进行审理时，也不应该只进行法律审，而不同时进行事实审。虽然从行政法理上说，人民法院在某种程度上应该尊重行政机关对于事实的认定，但这并不意味着人民法院要无原则地放纵行政权行使。因此，无论是事实审，还是法律审都是非常必要的。

三、关于形式审查与实质审查问题

这里的形式审查与实质审查问题本来应该是作为行政许可实施机关在实施许可中应该进行形式审查，还是实质审查的问题。根据《行政许可法》第31条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”同时，该法第34条规定：“行政机关应当对申请人提交的材料进行审查。申请人提交的材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”根据上述规定，可以看出，行政机关对申请材料进行审查，既包括形式审查方式，也包括实质审查方式。所谓形式审查是指行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进行审查，即审查申请材料是否齐全、是否符合法定形式，不对申请材料的真实性、合法性进行审查。根据《行政许可法》规定，行政机关对有些申请事项的审查将采用形式审查方式。比如，根据该法第56条规定：“实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。”所谓实质审查是指行政机关不仅要对申请材料的形式要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。对于申请材料的实质审查，有的可以采取书面审查的方式，即通过申请材料的陈述了解有关情况，进行审查，但有的实质审查还需要进行实地核查，才能确认真实情况。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

应该说，我国《行政许可法》关于行政机关对申请材料的审查方式已经作出了规定，根据该法规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。在此基础上，行政机关对于申请材料的审查一般采用形式审查，但并不排除进行实质审查的可能性和必要性。因此，法院在审理行政许可诉讼案件中，一般应根据行政机关审查事项和方式的不同来判断其是否依法履行了审查职责。在审判实践中，对于申请事项，如果法律规定行政机关仅需进行形式审查，无需进行实质审查，那么法院在审理此类案件中，经审查发现行政机关已经进行了形式审查，就可以认定该行政机关履行了法定的审查职责;如果法律规定行政机关不仅需要进行形式审查，还需要进行实质审查，那么法院经审查发现该行政机关仅进行形式审查，未进行实质审查，那么就可以认定该行政机关没有依法履行法定的审查职责。在审判实践中，如果一个申请事项仅涉及到一个行政机关审查，无须其他机关审查批准的，这种案件审理起来难度不会太大。如果一个申请事项涉及到几个行政机关的审查批准，对于这类案件审理起来难度较大。比如，在规划行政许可行政诉讼中，当事人要求撤销规划许可证，人民法院经审查，发现规划委员会颁发许可证之前的其他机关的批准行为违法。当然，作为规划委员会在审查阶段，如果按照形式审查的要求，这些批准文件齐全、符合法定形式，符合形式审查要求。但是按照实质审查的要求，这些批准文件虽然齐全、符合法定形式，但是这些批准文件却不合法，规划委员会在此情况下，仍然颁发规划许可证，那么规划委员会行为就不符合实质审查要求。应该说，作为规划委员会对申请事项进行审查，如果发现批准文件不齐全，不符合法定形式，仍然颁发规划许可证，这显然是规划行政主管部门违反了形式审查要求;如果经审查发现批准文件齐全、符合法定形式，在没有对该申请事项进行实质审查的基础上，就颁发了规划许可证，后来经法院审查发现这些批准文件不合法，这能否说明规划委员会颁发规划许可证违法?笔者认为，这里涉及到规划委员会有没有进行实质审查的职责。如果规划委员会有进行实质审查的职责，其在审查中没有进行实质审查，那么规划委员会的行为显属违法。但是，如果规划委员会没有进行实质审查的职责，其在审查中没有进行实质审查，即使前面的批准文件违法，也不能就此认为规划委员会的行为违法。这种问题在今后

“并联审批”和“一站式审批”情形中可能会经常出现。笔者认为，由于规划行政许可涉及到人数很多、影响很大，有的直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全，对于此类许可一般应采用实质审查为宜。当然，如果需要进行实质审查，是由每一个审批环节的行政机关都进行实质审查，还是由规划委员会最终进行实质审查，这需要规划部门与其他行政机关进行协调，也有待进一步研究。笔者认为，对于此类许可，最好由每一个审批环节的行政机关都进喜果农实质审查，而不是由规划委员会最终通过实质审查的方式来决定是否发放规划许可证。

四、关于全面审查与部分审查问题

人民法院在行政许可诉讼中，是对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查，还是仅根据当事人的诉讼请求进行部分审查，这也是审判实践中急需解决的问题。根据《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”该条规定确定了人民法院对被诉具体行政行为进行合法性审查的原则，同时也决定了人民法院对被诉具体行政行为的审查应该是全面审查，而不是仅仅根据当事人的诉讼请求进行部分审查。因此，合法性审查原则决定着人民法院在诉讼中围绕对被诉具体行政行为的合法性所进行的审查是全面审查，并且这项原则适用于全部的行政诉讼案件。在行政许可诉讼中，法院对被诉具体行政行为的合法性审查应该是全面审查，而不是仅仅局限于根据当事人的诉讼请求进行审查。当然，这也直接与人民法院对被诉具体行政行为的监督审查权密切相关。人民法院通过审理行政案件，一方面要依法保护公民、法人或者其他组织的合法权益，另一方面也要监督和支持行政机关依法行使行政职权。由于当事人的诉讼请求有的可能针对性很强，便于法院通过司法审查纠正被诉的违法具体行政行为;有的可能针对性不强，如果法院仅仅按照当事人的诉讼请求进行审查，可能会陷入误区，不利于纠正被诉的违法具体行政行为。因此，我国《行政诉讼法》确定合法性审查的原则，要求人民法院在诉讼中应围绕被诉具体行政行为的合法性进行全面审查，而不是局限于当事人诉讼请求所进行的部分审查。

五、行政许可诉讼的裁判

行政许可诉讼的裁判方式直接关系到当事人的诉讼请求能否得到支持，具体行政行为的合法性是否得到确认等诸多问题。根据《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，在行政许可诉讼中，人民法院可以采用以下几种裁判方式：一是行政许可行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持;二是判决驳回原告的诉讼请求;三是判决撤销或者部分撤销被诉具体行政行为，并可以判决被告重新作出具体行政行为;四是行政许可机关不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行;五是行政处罚显失公正的，可以判决变更;六是被诉行政许可行为违法，但撤销该行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉行政许可行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的，依法判决承担赔偿责任。下面就行政许可诉讼中人民法院的裁判方式的进行探讨。

一审行政许可诉讼的裁判

1、关于维持判决

所谓维持判决是指人民法院经审查认定被诉具体行政行为合法有效，对其予以维持，确认其效力的判决。《行政诉讼法》第54条第1款规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”。这是对维持判决适用条件的规定，人民法院只有在具体行政行为同时具备以下三个条件时，才能判决维持具体行政行为。应该说，维持判决对被诉具体行政行为提出了较高程度的要求。如果被诉具体行政行为不能完全满足这三个条件的要求，那么就不宜采用这种判决方式。确认判决的法律拘束力对象不仅是法院，也包括当事人。因此，确认判决法律文书生效后，作为被告的行政机关不能自行改变原被诉具体行政行为。

2、撤销判决

撤销判决是指人民法院经审查，认定被诉具体行政行为违法，对其予以撤销，否定其效力的判决。撤销判决分全部撤销、部分撤销，以及可以重新作出具体行政行为的撤销。适用撤销判决的一般的或概括的条件，是具体行政行为违反法律。具体行政行为违法主要包括下述情形：主要证据不足;适用法律、法规错误;违反法定程序;超越职权;滥用职权。

在行政许可诉讼中，法院在适用撤销判决时，一方面要注意把握被诉具体行政行为是否具有上述情形之一，另一方面也应该考虑撤销判决的社会效果与法律效果。如果被诉具体行政行为违法，但是撤销该行政行为后将会给国家利益和公共利益造成重大损失的，此时法院就应该以确认判决代替撤销判决。法院作出判决后，还应当责令被诉行政机关采取相应的补救措施。

3、关于驳回诉讼请求判决

驳回诉讼请求判决是人民法院对原告诉讼请求的否定，是对被诉具体行政行为或不作为的不同程度的间接肯定。这种判决形式，不仅在多数情况下与维持判决具有同等效力和意义，而且具有维持判决所不能替代的功能和作用。驳回诉讼请求判决是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条新增加的判决形式，旨在弥补行政诉讼法明文规定的判决形式的不足，以满足行政审判实践的需要。

驳回诉讼请求不同于驳回起诉，驳回起诉否定的是当事人程序上的请求权，而驳回诉讼请求则否定了当事人的实体请求权。换言之，驳回起诉意味着原告不符合法律规定的起诉条件即法院认为其不能起诉，而驳回诉讼请求则意味着原告已经符合了法律规定的起诉条件但其请求不能成立，故得不到法律的支持。由于驳回起诉没有进入实体上的审理，因而只能用裁定方式结案，而驳回诉讼请求则已经过了实体上的审理，因而必须用判决方式的结案。

驳回诉讼请求判决也不同于维持判决。一般来讲，维持判决通常都意味着驳回原告的诉讼请求，两种判决实质效果上基本相同，是一个结果的两种表现形式。当然，驳回诉讼请求与维持判决之间也存在着差异：一是指向对象不同。驳回诉讼请求判决是针对原告的诉讼理由作出的判定;而维持判决则是针对被告行政机关的具体行政行为的合法性作出的判定。二是拘束力不同。驳回诉讼请求判决，是对原告诉讼请求的否定。换言之，法院没有支持原告的诉讼请求。驳回诉讼请求判决作出后，行政机关根据行政管理需要可以对原具体行政行为依法进行变更。而维持判决一经作出，原告和被告都要受到判决的拘束，不得对原具体行政行为进行变更。三是性质不同。驳回诉讼请求判决是对原告诉讼请求的否定，实际上是对被告行政行为效力的间接肯定，这是对被诉具体行政行为的一种较低程度的肯定。而维持判决是对被诉行政行为效力的直接肯定。被诉具体行政行为必须符合《行政诉讼法》第54条第1款规定的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的要求，这是对被诉具体行政行为的一种较高程度的肯定。比如，在被诉具体行政行为合法，但存在不合理问题的情况下，根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，只能就合法性问题进行审查。如果一个行政行为合法而不合理，法院判决撤销没有法律依据;如果法院判决维持，则不合理的行为就很难纠正了。为了给行政机关留有纠正不合理行政行为的余地，有必要适用驳回诉讼请求的判决。因此，“由于驳回诉讼请求判决不仅包含维持判决的功能，而且具有维持判决所不能具有的功能，故我们主张今后应逐步用驳回诉讼请求判决取代维持判决。”

4、确认判决

确认判决是人民法院确认被诉具体行政行为合法或者违法的判决。尽管行政诉讼法对确认判决未作明确规定，但由于它的不可替代性，在司法实践中被广泛采用。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第57条、58条把这种判决形式规定下来，作为一种新的判决形式，旨在弥补行政诉讼法明文规定的判决形式的不足，以满足行政审判实践的需要。确认判决包括两种情况：确认合法或有效与确认违法或无效。

确认合法或有效判决的适用需要满足以下两个条件：第一，经人民法院审查，被诉具体行政行为合法。第二，对该被诉具体行政行为不适宜判决维持，也不适合驳回诉讼请求，比如行政合同案件中的某些问题。当然，适用该判决形式，需要注意确认合法与确认有效是有区别的。一般而言，合法的行政行为肯定是有效的，但有效的行政行为不一定都是合法的。另外，对于该判决形式适用的情形需要加以明确。

确认违法或无效的判决适用于不具有可撤销性的具体行政行为，主要包括以下几种情况：

被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的。被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的。这主要指事实行为。对事实行为只能适用确认判决，而不能适用撤销判决。被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。具体行政行为不成立就等于说这个行为在法律上还不存在。一般说来，没有成立的行政行为是不能被诉的，应当视为起诉时机还不成熟。不成立的行政行为既然属于不生效的行政行为，当然不能用撤销判决，只能用确认判决。被诉具体行政行为违法，但是撤销该行政行为后将会给国家利益和公共利益造成重大损失的。这是以确认判决代替撤销判决的情况。法院作出判决后，还应当责令被诉行政机关采取相应的补救措施。这里的补救措施主要是指采取一些使被诉具体行政行为不失去效力的一些措施。如果造成当事人损害的，还应判决赔偿当事人的损失。赔偿损失应当按照行政赔偿的法定要件、范围和标准来进行。另外，为维护法律的严肃性，防止不适当扩大确认判决的适用范围，此种情形下的确认判决的适用应当从严掌握。

5、履行判决

履行判决是指人民法院经审查，认定被告行政机关负有法定职责而不履行，责令行政机关限期履行职责的判决。《行政诉讼法》第54第1款项规定：“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。” 最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第60条第2款规定：“人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。”这是履行判决的法律依据。

在行政许可实施程序中，申请人认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证、执照，或者被许可人要求延续或者变更许可事项，行政机关不予答复的等情形，申请人或者被许可人，以及其他利害关系人有权依法向法院提起行政诉讼。人民法院经审查，认为原告申请事项属于被告职责范围，且申请是否符合法定要件需要行政机关继续审查，人民法院应当判决被告在指定期限内作出处理决定;原告申请事项属于被告职责范围，且其申请符合法定要件的，人民法院应当判决被告作出特定行政行为。

6、变更判决

变更判决是人民法院运用判决的形式，重新确定争议的行政法律关系，从而使被诉的行政处罚决定部分或者全部失去法律效力的判决。《行政诉讼法》第54条第1款项规定：“行政处罚显失公平的，可以判决变更。”这就是说，人民法院判决变更具体行政行为，必须具备两个条件：一是具体行政行为系行政处罚行为，对非行政处罚的具体行政行为，人民法院不能直接变更;二是行政处罚有显失公正的情况。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第55条对诉讼不加重行政处罚作出了明确规定，旨在对法院判决变更处罚权加以必要的限制。

根据《行政许可法》第78条、第79条、第80条、第81条的规定，行政机关依法可以进行行政处罚的情形主要有以下方面：第一，行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的;第二，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予的行政处罚;第三，被许可人有涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的;超越行政许可范围进行活动的;向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的;法律、法规、规定的其他违法行为之一的，行政机关应当依法给予的行政处罚;第四，公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予的行政处罚。行政机关针对上述违法情形有权作出行政处罚，但是如果行政处罚显失公平的，在诉讼中人民法院可以判决变更。

在行政许可诉讼，除了行政处罚显失公平的，人民法院可以判决变更外，对于行政机关作出的许可行为，人民法院能否判决变更，从现有的法律规定看，没有法律依据。因此，在行政许可诉讼中，人民法院不能直接变更被告作出的许可行为或者许可事项。

涉及多个审批环节的许可诉讼的裁判

由于行政许可的种类不同，决定着行政许可的环节多少不同。有的行政许可环节很少，仅需一个许可机关经审查，就可以作出许可决定;有的许可环节很多，需要几个机关进行审查，然后才能作出许可决定。

对于单一环节的许可，比如要求颁发营业执照，经工商行政管理部门审查后，认为符合法定条件的，就可以予以登记，颁发营业执照。对于单一环节的许可诉讼，法院裁判相对比较简单，按照上述六种裁判方式就可以作出裁判。

对于有多个环节的许可，比如颁发建设工程规划许可证，在颁证之前涉及其他一些行政机关的批准行为，比如环保部门、消防部门、绿化部门、人防部门等。当事人对规划行政主管部门颁发规划许可证的行为不服，向人民法院提起行政诉讼。如果其他行政主管机关的批准行为违法，致使规划许可行为违法，人民法院如何裁判的问题。这里主要包括两种情况：一种情况是如果当事人直接就其他行政主管机关批准行为不服而提起诉讼，法院可以就该批准行为进行审查并作出判决;如果当事人对规划行政主管部门颁发规划许可证行为不服提起诉讼，并且该规划许可行为违法是因颁证之前其他行政主管部门的批准行为违法导致的，此时法院如何裁判，在审判实践中主要有两种不同处理意见。一种意见认为人民法院可以中止该规划许可行为案件的审理，由当事人诉请法院对其他行政主管部门的批准行为作出裁判后，再恢复规划许可案件审理。另一种意见认为人民法院根据当事人的诉讼请求，经审查认为虽然其他批准行为违法，但是规划许可证本身没有违法，法院则判决驳回当事人诉讼请求或者确认被诉具体行政行为合法或者维持判决。然后由当事人对规划许可证颁证之前的批准行为进行诉讼，人民法院经审查，认为该批准行为违法，人民法院判决撤销该批准行为或者确认该批准行为违法。然后再由当事人诉请法院撤销该规划许可证或者确认该规划许可证违法，并责令采取相应的补救措施。笔者认为，这两种处理意见，都存在一定的合理之处，但也都不可避免地存在一定的不足。相比之下，第一种意见更符合诉讼经济原则和更有利于提高诉讼效率，第二种意见似乎更符合行政机关