行政许可不能借备案“还魂”

记者黄丽娜、通讯员任宣报道：建设工程质量，牵涉千万人的安全。在它的管理上，政府到底是应该“多做点”还是“少做点”?28日，省人大常委会召开《广东省建设工程质量管理条例(修订草案修改稿)》立法论证会，7名省人大常委会立法咨询专家和建设工程领域专家对修订草案修改稿需要重点研究的有关制度进行了论证。

《广东省建设工程质量管理条例(修订草案修改稿)》(以下简称“条例”)是省十二届人大常委会按照新的立法机制规定审议的第二部地方性法规，也是立法咨询专家队伍组建后第一次集中就一部法规开展论证。省人大法委副主任委员陈伟雄表示，论证会是提高立法质量，增强立法效果的重要环节，肩负着为立一部良法提供智慧的责任，并将综合研究专家提出的意见和建议，形成论证报告。

本次论证会就工程质量监督机构负责建设工程质量监督的授权规定的合法性，工程勘察、设计、施工、监理等主要环节的相关规定，建设工程质量相关责任单位和个人的诚信制度、工程质量实施分阶段验收等问题开展论证。

专家观点

“许可”取消来了“备案”

专家普遍认为，目前建设主管单位在建设工程上行政干预过多。

立法咨询专家张伟群表示，要简化行政审批，简政放权，减少行政许可，不能为了加强监管，而随意增加行政许可。

立法咨询专家颜雪明表示，立法应当摒弃行政机关主导的模式，避免把立法变成行政机关扩大权力、干预市场的工具。他认为，条例中强制性的招标和监理制度、资质制度等，都体现了政府对于建设工程质量过多的行政干预。“我们现在规定的行政监督管理，实际上没有改善建设工程质量，反而催生了寻租行为。我认为现在政府需要做的是减少不正当的管制和干预”。

简政放权、取消不必要的行政许可、减少行政干预，代表着当下立法的方向。但是颜雪明提出，在实际操作中由于行政机关不甘心权力旁落，又通过形形色色的备案审核制度，把法律已经废止的许可权变相保留了下来，“许可取消了增加了备案，现在很多地方搞备案制，变得比过去还糟糕。过去是政府负责验收，现在政府不验收了，只负责备案。但是它有权力不给你备案，结果是，权力没放，过去需要承担的验收责任也没有了。”

谁来监管“监督机构”

条例中的一大改变是，拟成立工程质量监督机构。对于这一新机构的设置，立法咨询专家、全国人大代表吴青提出了不同的意见：“工程质量的监督，已经有合同的约束，有很多相关的条例和部门在监管了，是不是还需要成立一个新的机构?”此外，条例还赋予了工程质量监督机构不小的权力，“拥有这样的权力，却没有对这一机构的‘出身’作规定。也就是具有什么样的资质、符合什么条件可以成为工程质量监督机构，没有写。这在今后会造成很大的问题。”

吴青还认为，谁来对“工程质量监督机构”进行监督，也会是一个问题。“中止竣工，是很大的权力。如果这个机构不依法依规办事，或者用这一权力向施工方、建设方寻租，谁来监管它?一旦工程质量在该机构的监督下仍然出了问题，工程质量监督机构需不需要承担责任?这些都需要明确，否则就留下了腐败的空间”。

“委托”比“授权”更适宜

在论证建设主管单位是否该对工程质量监督机构行政授权的问题上，立法咨询专家林振华认为，应由建设主管部门采取行政委托较之授权更为适宜。“直接给予建筑工程监督机构授权，赋予质监机构行政职权，涉及到行政赔偿时，质监机构恐怕承担不了赔偿责任，在诉讼案件上难以保障公民的利益”。

立法咨询专家张伟群也表示，行政委托和行政授权的区别很大，行政授权从法定依据、后果、方式上都不同，授权是给予行政主体的职权，被授权方将独立承担法律后果，委托则还是以行政机关名义来行使，责任仍由行政机关承担，在建设工程质量监管上不具备授权条件。