谁对行政许可审查的真实性负责

在天津港爆炸事故处理中，检察机关认为，天津市交通运输委员会作为天津港危险化学品经营管理行业主管部门，对危险化学品经营业务负有审批、监管等职责，有关责任人员未认真履行职责，违规发放经营许可证，对瑞海公司违法违规经营活动监管不力。

在行政许可的审批过程中，行政机关工作人员要依法对申请人所提交的材料进行审查。过去，一些工作人员对其中的审查及其后果等并不十分重视。因为，即便把关不严，申请人获得了不该获得的行政许可，很多情况下也无须承担严重后果与责任。但随着责任追究制度的进一步推进和落实，越来越多的工作人员开始关注审查不严的责任追究问题，甚至包括刑事责任追究问题。这是个好现象。说明法律规定在“硬化”，责任意识在增强。行政许可审查中哪个机关应该负责审查，究竟审查什么，承担什么责任，都是严肃的法律问题。

第一，谁许可谁负责审查。行政许可法规定:“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”由此可见，负责审查的机关，就是具有行政许可权的机关。这是法律的明确规定。这个规定是合情合理，符合实际的。责任对应的正是权力，权力对应的也正是责任。如果上级行政机关把行政许可决定权保留给自己，却把审查把关的责任分发给了下级。这种权责不对称、不一致的做法，不仅不合理，也不符合行政许可法明确规定。

行政许可法规定，依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。但有两点值得注意，一是应当先由下级机关审查的，也必须是“依法”之规定，而不是无法之规定。二是下级机关的审查是“初步审查意见”，而不是最终审查结论。所以，担责任的应该是最终审查而不是初步审查意见。

第二，审查的内容。行政机关在许可审查中究竟审查什么内容?审查机关经常认为自己只是形式审查。其实，审查的内容只有依法而定，才符合法治原则。按行政许可法规定，审查的内容有:

其一，材料的形式审查。“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。”该规定非常明确指出，审查内容之一，就是材料审查，审查申请人提交的材料是否齐全，是否符合法定形式。如果不齐全，不符合法定形式要求，就要求申请人补正补齐或修改等;如果完全符合要求，且可以当场作出决定的，就当场作出许可决定。

其二，审查申请人是否符合法定条件。即按照申请材料反映的事实与条件，看申请人是否符合法定条件。其三，审查申请人所提交材料的真实性。这个问题往往是审查的难点和争议重点。行政许可法规定，行政机关是“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”也就是说，不是所有的行政许可审查都需要进行真实性审查，而是一看“法定条件”，二看“法定程序”，是否需要对真实性进行核查。所谓看“法定条件”，是指法定的申请人资格条件是否只有通过核查才能确认。如果无须核查就能够确认，就无须真实性核查;反之，则需要进行真实性核查。所谓看“法定程序”，是指在法定的审查程序规定中有无真实性核查要求。如果有要求，就应当核查，反之，则无须进行核查。只要具备上述其中之一，行政许可机关就应当进行真实性核查，否则，就是前述案例所说的，没有认真履行(审查)职责，违规发放许可。(作者系国家行政学院教授)