看盐改方案出台之行业后续

改革落地之后，食盐质量安全能否得到保障，食盐监管如何跟上成为焦点之一，也是盐业体制改革成功的关键。

看盐改方案出台之行业后续

一场盐业改革引发了多方关注。参与此次《盐业体制改革方案》(以下简称《方案》)制定的专家、北京大学经济学院教授章政表示，改革过程中最大的一个难点在于食盐的品质安全。

监管缝隙

“食盐安全监管存在真空地带。”早在4年前，南开大学法学院教授宋华琳便这样判断。那时刚爆发一起轰动全国的“农业废渣盐”案。

2012年1月，安徽省阜阳市颍泉区人民法院公开开庭审理了江苏镇江海天盐化公司制售“农药废渣盐”一案。海天盐化公司被指非法制售1.4万吨“农药废渣盐”，并流入全国12个省、市的盐业市场，其中部分已经被冒充食盐流向餐桌。近年来，用工业盐冒充食盐的案件时有发生，农药残留、重金属超标、有毒有害物质添加成为食盐的安全隐患。

根据《食品安全法》，转基因食品和食盐的食品安全管理，本法未作规定的，适用其他法律、行政法规的规定。这就是说，除了《食品安全法》，食盐监管还须遵守《盐业管理条例》和《食盐专营办法》。

在宋华琳看来，盐业主管部门的职能已经在弱化乃至萎缩，由他们去履行市场监管的职能，事实上已经很难胜任;另一方面，工商、质监、药监等部门的监管职责却很难发挥。

中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏认为，现有的食盐监管体制存在的主要问题在于，法规条例模煳冲突，监管主体职责不清，管理仍然带有很强的行业色彩，工具相对单一，能力建设滞后。

事实上，很多地方的盐业行政部门与盐业公司是一套人马，两块牌子，政企合一的现象还十分普遍。这也是长期以来食盐专营体制最被诟病的问题。

中国盐业协会公布的一份调查报告显示，截至2014年6月25日，全国31个省、自治区、直辖市盐业主管机构中，目前与盐业公司政企分开的9个占29%，政企合一的22个占71%，

刘鹏告诉记者，这种既当裁判员又当运动员的模式，一方面会让盐业局的监管性质定位不清晰，监管的公正性和独立性也会受到影响;另一方面也使作为企业的盐业公司发展面临目标冲突，效率难以提高。即便改革之后，也要防止盐业公司翻牌子变相直接并入新的监管机构。

改革新方向

《方案》提出，完善食盐专业化监管体制。保持现有专业化食盐监管体制不变，由盐业主管机构依法负责食盐管理与监督。

工业和信息化部是国务院盐业主管机构，主管全国盐业工作。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。各级盐业主管机构与其他相关部门各司其职、密切协作，依法加强食盐安全监管。

“食盐安全监管工作是一个系统工程，不是在一个点上。”章政强调。《方案》制定过程中，他一直关注食盐安全监管体制设计。

章政告诉记者，《方案》让食盐由原来的单一监管变成综合监管，这是非常重要的变化。原来其实就是盐业公司在管，政企合一，漏洞很多。而综合监管是让生产企业也自觉参与到监管中来，建立食盐电子追溯体系，生产的盐实现来源可追、流向可查。

《方案》提出，各级盐业主管机构要会同有关部门、行业协会建立食盐生产、批发企业及其负责人和高管人员信用记录，纳入国家统一的社会信用体系。

章政表示，信用管理对食盐的生产及流通环节都能起到监管作用，这是为食盐引入第三方监管。另外，建设食盐安全保障基金也是食盐安全链条上不可缺的一环。这个保障基金一方面是保障食盐在地区间的平衡;另一方面是针对碘缺乏病的问题，对边远贫困地区和经济欠发达的边疆民族地区给予补贴。

值得注意的是，此次《方案》提出结合行政执法体制改革，探索推进食盐安全监管体制改革，研究剥离食盐批发企业承担的行政管理职能，创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食药监部门或市场监管部门负责。

刘鹏认为，目前存在的最大困难是，即便盐业部门同意移交监管职能，监管的技术力量和设备也原封不动，地方编制和财政部门不愿意因此给食药监局或市场局增加编制和经费，导致地方食药监部门或市场监管部门没有能力和积极性接收这一职能。

“将管理职能移交给食药监部门并不是只有这个部门来管，而是统辖、召集、主管。”章政指出，“食盐跟其他食品不同，是每天用的食品添加物，监管要比普通食品更严格。”

短期内风险增大

盐业改革之后，生产企业可以进入流通和销售领域，批发企业可以开展跨区域经营，多位业内专家向记者表示，短期内，食盐的安全风险将会增大。

“我担心，改革之后，在当前的情况下，食盐质量安全能否把控得住。”中国农业大学食品科学与营养工程学院教授罗云波表示。

据刘鹏分析，从短期内来看，食品批发方式的多样化，带来业态的创新，确实会给食盐安全带来更大的风险，但从中长期来看，随着监管体系和能力的强化，加之全国竞争型市场的逐步形成，安全风险应该是可控的。

《方案》的落地设置了过渡期，实施到位将有两年的时间。这种逐步到位的方式，给现在的体制调整留了一个适应准备的时间。

罗云波认为，监管部门应该充分利用这个过渡期，摸清家底，理顺各部门之间的关系，在实践中探索食盐用哪种方式管理更好。

只是，在当前的情况下，如何最大程度地保障食盐安全?

刘鹏表示，重大风险一定要控制住，现阶段要集中力量重点监管工业盐掺入食用盐等高风险因素，而其他中低风险因素只能依靠监管体制的完善和能力的强化来逐步控制。可以在食盐安全标准更新、食盐产品电子追溯和召回体系建设等方面重点突破。