[国际]美国政府采购制度

一、概况

政府采购在美国已有200多年的历史，政府采购开始只是在国防部门实行，后来扩大到联邦民用机构。美国没有统一的政府采购法，但有统一的采购条例，国防采购和民用采购是分别立法的，前者遵循的是《武器装备采购法》，后者遵循的是《联邦财产和管理服务法》，无论是国防部门还是民用机构都要统一执行《联邦采购条例》的规定。美国是一个联邦制国家，联邦的法律不适用于地方，但地方的政府采购法律不能违背联邦有关法律的精神。采购的组织形式有集中采购和分散采购两种，历史上经历了以集中采购方式为主转变为以分散采购方式为主的发展过程，目前联邦政府的集中程度不高，而且并不全是强制性的。对于纳入联邦服务总署集中采购的部分项目，各联邦机构也可以自行采购。政府采购方式不是固定不变的，历史上是以密封投票为主，现在的主要方式是竞争性谈判，同时增加了简化方式，如采购卡、定点协议等。美国的政府采购不仅有完善的法律体系，还建立了健全的监督机制，保护政府采购当事人的利益，尤其是非常重视保护供应商的利益。按现行法律规定，利益受到损害的供应商，可以向合同争议委员会申诉，或向会计总署投诉，还可以向联邦索赔法院起诉等。美国的政府采购在强调节约财政资金的同时，还要充分体现有关社会、经济乃至政治政策，如购买美国产品，扶持中小企业，保护环境，限制购买不友好国家的产品等。虽然美国已是WTO《政府采购协议》的成员，仍未放弃上述政策要求。美国政府采购活动都是专业的合同官员组织实施，合同官员必须具备规定的条件，经专业机构认定并由机构首长任命后才能上岗。美国已将政府采购的电子化作为今后的改革方向。

二、机构及职责

（一）国会

负责制定和通过有关政府采购的法律并对执法情况实施监督。国会对政府采购的立法始于1809年，当时的法律规定联邦政府采购合同要通过竞争方式订立。随着形势的变化，国会不断出台有关政府采购的法律，但至今美国并没有一部统一的政府采购法。目前涉及政府采购方面的法律有500多部，其中影响较大的主要有《武器装备采购法》（1947年），《联邦财产和管理服务法》（1949年）及对其修订形成的《合同竞争法》（1984年），《联邦采购简化法》（1996年），《小企业法》等。联邦政府采购法律及联邦政府制定的采购法规不适用于地方政府，但对地方有示范性。

国会对联邦政府采购执法情况进行检查监督的机构有众议院政府改革委员会技术与政府采购办公室和联邦会计总署。前者专门对政府采购中的腐败、欺诈等行为进行监督、检查或组织听证会，重点对象是联邦服务总署。后者是国会的下属机构，直接对国会负责，该机构有权力对行政机关的采购计划进行评估，可以审阅所有的政府采购文件，为行政机关的采购计划提出建议，对政府采购项目进行审计。同时，联邦会计总署还是受理供应商投诉的最权威机构，每年受理1000多件政府采购投诉，是美国政府采购救济机制的重要组成部分。

（二）联邦采购政策办公室

该办公室依法成立，是总统行政和预算办公室下属的一个职能机构，现有25名工作人员，办公室主任由总统任命经参议院批准。该机构为联邦政府采购的政策主管机构，主要职责是制定政策，引导各政府部门建立政府采购机制。

联邦采购政策办公室在美国政府采购政策制定中发挥核心作用。主要表现在：该机构拟订有关法律草案，提出修改或制定法律的动议，代表政府各部门在国会立法时向国会反映意见和建议，组织制定联邦政府适用的采购法规，核批各部门依采购法规制定的补充规定，批准部门合同争议审理机构的设立等。该办公室是一个政策制定机构，不负责有关法律、法规执行监督事务。

目前联邦政府机构（含政府设立的独立机构和公司），遵循的法规除有关政府采购的法律外，主要是《联邦采购条例》，该《条例》由《条例》本身及各部门的补充规章构成。《条例》由联邦采购政策办公室负责组织制定和修改工作。修改《条例》的组织领导和程序是：联邦采购政策办公室下设《条例》理事会，办公室主任为理事会主席，成员有国防部、服务总署和航天航空局的行政首长。理事会下设民用机构采购委员会和国防采购委员会，前者主要为服务总署署长，成员来自各部门，后者由国防部部长和航天航空局局长共同担任主席，成员主要来自国防机构。这两个委员会下各设若干个小组。若一个小组提出修改《条例》，修改意见经两个委员会讨论，达成一致意见后报理事会，由理事会决定是否签署。如理事会无法作出决定，则由理事会主席裁定，但这种情况很少发生。

（三）联邦服务总署

依法成立，负责联邦政府部门部分通用商品及有关服务的集中采购工作，并可以依据《条例》制定部门采购规则，但在颁布前要获得联邦采购政策办公室的核准。

（四）联邦各部门

除联邦服务总署、国防部外，都是依法自主开展采购活动的分散采购机构。各机构首长还可以依据《条例》制定部门规章，但在颁布前同样要获得联邦采购政策办公室的核准。

（五）联邦附属机构

主要是为社会提供公共服务的企业、科研院校、协会等。这些机构也要实行政府采购制度。

（六）联邦索赔法院

负责涉及政府采购行政赔偿案件的裁定事务，包括税收争议和政府采购合同争议等。该法院现有17名普通法官，6名高级法官。这些法官均由总统任命，参议院批准，任期15年，可以连任。

此外，美国还存在各类为政府采购活动服务的中介机构，主要是为政府采购提供咨询、涉及服务的公司、律师事务所，没有专门的招标中介组织。

三、政策功能

美国法学专家称，政府采购要实现的目标有八个，即：竞争、正直、透明、高效率、用户满意、物有所值、财富分配及一致性。这些目标中，有些是相互矛盾的，要追求一些目标又不想放弃其他目标是不可能的，只能根据情况的变化确定和选择主要的目标，这也是美国政府采购法律法规经常修改的主要原因。在这些目标中，竞争、正直和透明是最主要的。

在实践中，美国联邦政府当前实施的主要目标是：最高的质量，最低的成本，最短的时间，最广泛的竞争，实现社会经济政策，降低采购风险，维护政府信誉等。有些州政府的目标更为简明，例如衣阿华州政府采购的目标是“通过竞争用好纳税人的钱，竞争中对私营企业公平对待”。

联邦政府利用政府采购手段实现的主要社会经济目标有：一是购买美国产品。美国国会于1933年颁布了《购买美国产品法》，要求美国联邦政府采购要购买美国产品，并明确原产地规则具体界定美国产品。二是扶持中小企业。10万美元以下的政府采购合同，要优先考虑中小企业，通过价格优惠方式对中小企业给予照顾。中型企业的价格优惠幅度为6％，小型企业为12％。三是其他目标，包括提供就业机会，保护特殊产业，对外限制（如禁止对美国不友好国家的产品进入美国市场）等。美国政府采购市场开放后，贸易协议法规定《购买美国产品法》不适用于对等开放的国家和地区，对其他国家和地区仍然有效，同时还规定，低于开放门槛价的采购项目（货物为13万特别提款权，约合17万美元），仍应购买美国产品。

州政府也有政策目标，例如衣阿华州的政府采购未对外开放，当前实施的政策目标与联邦政府相似，主要有：每年合同总额的10%应授予小企业。小企业由专门机构认定，标准是雇员不足21人、年营业额在300万美元以下的企业，目前有1200多家，主要是由妇女、少数民族和残疾人开办的企业。在实际执行中只有4%～5%的合同授予了小企业。劳改产品在同等条件下要优先采购，但在实际执行中争议很大。本州企业要同等优先。购买本国车要给予5%的优惠等。

四、采购模式

美国联邦政府实行适度集中、分散为主的采购组织形式。除国防采购外，民用机构的集中采购部门为联邦服务总署。1999～2000财政年度，截至2000年1月15日，联邦政府采购总规模约1987亿美元，其中，国防采购约1333亿美元，占67%，服务总署约79亿美元，占总规模的38%，占民用采购的12%，其余均为分散采购。

联邦服务总署成立于1949年，当时联邦政府采购的集中程度比较高。主要原因是：每一个政府部门在成立时均被授予了特定职能，采购事务是次要职责，为了让各部门集中人力和精力做好主要工作，次要职能应当让一个独立的机构统一承担。当前服务总署负责的集中采购事务非常有限。服务总署由大集中走向适度集中的主要原因：一是市场丰富，各部门有不同的需求；二是由部门自行采购能够保证及时性；三是部门采购能从私人企业获得更好的待遇。

服务总署共有14000多名工作人员，采购是其职能之一，大约有2400人与此项工作有关。服务总署的采购范围包括三个方面：一是公共用房。通过购买和租赁方式，为政府各部门提供办公用房和其他不动产，并负责部分建筑物的维修。二是供应服务。包括购买某些备用品、办公家具、纺织品、电力、小工具、车辆等。三是技术服务。主要是为各部门提供信息技术和网络服务。在现行服务总署的采购项目中，有些项目并非强制性的，用户单位可以自行采购。服务总署主要的采购形式是招标定点，各用户单位依据统一的格式合同与定点单位订立合同。

分散采购部门主要是自行开展采购活动，也可以将采购事务委托服务总署承办，小部门还可以委托大部门代办。分散采购部门委托服务总署时，要缴纳一定费用，具体标准依对象而定，一般产品为合同金额的1%，信息产品为7%.服务总署收取的费用主要用于日常业务开支和支付职员工资。在实践中，分散采购部门很少委托给服务总署。目前，服务总署非常重视服务质量，努力维持现有的采购范围，并争取代理业务。

州政府的采购组织形式大多与联邦政府相似，例如衣阿华州，州服务局是负责州政府集中采购的机构，共有12人为18个州政府机构提供采购服务。2000年服务局的采购规模为2亿美元，占州采购支出20亿美元的10%.采购范围包括车辆、食品、电子技术、办公用品和办公家具、药品、日常消费品以及有关服务等。其中，2500美元以上的货物实行强制集中采购，服务项目是自愿的。交通部门、大学以及小机构不属于集中采购范围，实行分散采购，各部门的特殊商品也实行分散采购。州政府的集中采购是本级集中，不包括县市，但县市可以参与集中采购。服务局组织的集中采购项目，要按合同金额的1%向用户收取服务费，2000年的收费额为100多万美元。衣阿华州立大学是该州的一个分散采购机构，2000年的采购规模为11300美元。大学内部的组织实施形式也是集中和分散相结合的。500美元以下的小额采购项目由各系自行采购，500美元以上的项目，则交由商务部统一组织采购。

五、采购方式

美国联邦政府使用的采购方式主要有：

（一）简化方式

适用于10万美元以下的采购项目，具体形式有政府信用卡、订单及采购协议。无论何种形式，对于2500美元以下的小额采购，不管向任何公司采购，均无须考虑竞争和价格问题。对于2500美元至10万美元之间的采购项目，必须以最大程度的竞争向小企业采购。

（二）密封投标方式

即公开招标采购方式。适用于采购单位需要清楚、准确和全面表述采购需求的项目。评标标准主要是价格以及与价格有关的因素。这种方式因成本较高等原因，实践中不常用。

（三）谈判采购方式

包括竞争性谈判和非竞争性谈判（即单一来源采购方式）两种形式。竞争性谈判适用于征求建议书或评标标准包括价格因素和非价格因素的采购项目。由于这种采购方式更为灵活，质量有保证且采购成本低于密封投标方式，还能更好地实现社会经济目标，因而，成为常用的采购方式。

衣阿华州的采购方式要求充分体现竞争原则。主要方式有六种：一是州级合同。即通过竞争定点定价，定点期可长可短，但价格是固定的。二是联合合同。即参加州际采购联盟，利用规模优势，减少采购成本，加强合作。目前美国的州际采购联盟有三个：电脑、药品和电子产品。三是招标采购。适用于2500美元以上的通用商品和设备。四是竞拍。采用网上报价，在规定期限内报价最低者中标。该方式还处于试点期。五是竞争性谈判。适用于复杂的商品和服务。采用这种方式时，需要得到专家的协助，评标小组成员一般为5～9人，价格因素在评标时所占的比重为20%～40%.六是非正式采购方式。主要是指合同单价在2500美元以下的小额采购。具体形式包括授予采购官员直接采购、询价或使用采购卡等。采购卡的金额通常是固定的，如衣阿华州立大学的采购卡，每卡的使用金额为10000美元。

六、投诉处理

供应商对联邦政府部门采购合同有争议的，可以通过下列方式解决：

（一）向合同争议委员会申诉

经联邦采购政策办公室批准，有10个政府部门设立了此类机构，包括国防部、服务总署、农业部等。设立该类机构的部门，必须具备3个行政法官，各法官至少要具备5年以上的工作经历。没有设立此类机构的部门，可以与已有此类机构的部门签订协议，委托其办理对本部门的申诉事务。合同争议委员会中的法官由部门行政首长任命，实行终身制。供应商申诉时，对受理机构有选择权，可以是当事人部门，也可以是其他部门。合同争议委员会独立性较强，类似法院。一旦委员会作出裁决，即使是部门行政首长也不能改变处理结果。

（二）向会计总署投诉

会计总署只受理政府采购合同形成前（不适当限制竞争）和授予阶段（中标决定的合理性）的投诉，合同进入执行阶段的投诉不予受理。会计总署现有40人从事政府采购合同争议处理事务，其中律师22人。

会计总署在处理政府采购合同纠纷方面费用低、权威性强，在与法院比较时，供应商通常选择会计总署。2000年会计总署受理的投诉案件为1200件，而上诉法院的则不足100件。

会计总署处理投诉的基本程序是：投诉人在提出投诉申请后，被投诉方应在30日内提供报告；会计总署在收到报告后10日内为投诉人提供经其修改的报告副本，投诉人的律师则是报告的全部文件；投诉人拿到报告的副本后应及时提出意见；会计总署举行听证会，要求双方提供更多情况；会计总署作出处理决定，如果判定投诉人胜诉，被投诉人要对投诉人给予补偿。2000年有63个案件判投诉人胜诉。会计总署提出的处理意见，政府部门一般会落实，否则会计总署将向议会报告。

为了保障供应商的权益，会计总署一旦受理投诉，采购活动必须中止。同时为了防止投诉人滥用权利，保证采购活动顺利进行，现行法律对投诉时间和处理时间作出了限制性规定，要求投诉人在应知悉10日内提出投诉，会计总署应在100日内作出处理意见。2000年绝大多数案件在规定时间内处理完毕，有400个案件在2周内就作出了处理意见。会计总署在作出有利于投诉人的决定时，是非常谨慎的，而且作出的决定不得超越法定权限。

（三）向联邦索赔法院起诉

供应商向联邦索赔法院投诉的程序比较简单，费用也不太高，否则就会把中小企业挡在门外。供应商在向联邦索赔法院提出投诉请求并提交报告后，政府部门承担举证义务。案件审理由1名律师负责，并由其作出处理决定，不同于其他法院需要由陪审团作出判决。联邦索赔法院1年大约受理1000个投诉案件（含税收争议等），胜诉率约为35%.如果供应商胜诉，其律师费用由政府承担。应当支付给供应商的赔偿金从预算安排的国家赔偿基金中支出。一旦判供应商胜诉，无论政府预算是否被国会通过，都必须支付供应商的赔偿金。为了保护中小企业，现行法律规定，中小企业胜诉的，其律师费由政府承担。

（四）其他方式

在实践中，供应商解决争议的方式还有：合议、调解或仲裁。衣阿华州有约束力的投诉方式有两种，即供应商可以向政府审查和复议机构投诉或向法院投诉。供应商还可以向议员反映情况，但议会的决定没有强制性。

七、其他有关情况

（一）政府采购合同的特殊性

政府采购合同在很多方面与民事合同是相同的，都是平等主体，适用相同的法律，但也有区别，主要是当事人的地位和力量不一样，政府负有特殊职责，政府合同带有很强的政策性，因此，要适用一些特殊规定。如政府合同有变更的权利，只要政府对合同未做实质性的变更，即使供应商提出投诉也要继续履行合同，当然政府对合同价格也应作适当的调整。

（二）政府采购合同官员资格

美国联邦政府对政府采购合同官员有严格的资格要求。采购合同官员资格由政府合同资格审核委员会审核批准。采购合同官员的基本资格条件包括教育水平、培训情况以及工作经历等。采购合同官员按级次管理，不同级次的官员有不同的要求，级别越高，要求也就越高。部门开展采购活动时，部门行政首长任命合同官员，并通过书面形式明确其职责。

（三）发展方向

美国联邦政府采购制度的改革方向是：简化法律和程序，建立政府与产业的伙伴关系，推行无纸化（电子化）采购，强调供应商过去的业绩，政府采购合同要采用商业性条款等。

衣阿华州政府采购的发展方向是： 积极参加州际联盟，他们认为这是一种具有生命力的采购方式。推行采购方式的电子化，从网上发布采购公告和中标公告，在网上进行供应商注册。