行政审批数据资源开放的实践思考

如果将互联网作为一种商业形态，政府除了提供促进规范发展的公共政策、监管服务外几乎可以不再作为，但站在大数据的角度上，数据生产和占有大户的政府则必须积极参与。主动介入的方式之一，是开放包括审批数据在内的政府数据资源。审批数据极为庞大，涉及面广泛，数据视角多元，可立体开发、综合使用，极具深度利用价值；政务服务中心的审批业务、服务、管理和信息系统的平台整合，为实现审批数据资源的整体统筹、关联组织、分层应用创造了基础条件。

一、行政审批数据资源的核心特征

审批数据资源的独特性，源自行政审批在政府公共管理活动中的特殊作用。作为世界各国通行的管制方式，行政审批是政府实施公共管理的起点，在很大程度上也是行政机关组织体系运行的基点。政府的管制范围到哪，行政审批就必然延伸到哪。换言之，政府的管制模式会依照行政审批的实施进行构建，并进而影响行政管理的其他方面。比如行政审批是行政监管、行政强制、行政处罚等有效实施的基础或前提，这是其他行政管理手段不可比拟的。申请人取得许可批准的过程，通常是行政机关从各自职能出发，针对特定事项的交叉审批、联动管理的结果，因而审批数据既具有特定范畴的精准性，又具有普遍意义上的真实性，这一点恰恰是数据资源能否社会化应用最为看重的。

契约关系属性体现在行政管理上，集中表现为具有法律效力的行政审批。行政审批与自然人、法人和其他组织的关系是普遍性的，并体现于行政相对人的生命周期，既包括申请人主体资格、行为能力的静态登记信息，也包含申请人开展限制类活动，接受监管、取得批准的活动信息。社会主体及其衍生数据，是最便于社会化应用和发掘商业价值的数据资源。行政审批既有行政层级的差异，也具有鲜明的地域属性，是一个城市（或区域）社会经济发展状况，如城乡结构、人口构成、自然秉赋、产业形态、发展水平，以及政府传统、治理能力、管制程度、行政习惯等的折射。无论是经济、社会、文化，还是企业生产经营、社会组织活动、老百姓日常生活，都在行政审批的范畴，其涉及范围广泛，覆盖面大，影响程度深。从这一点讲，审批数据是由那些有根有据、有着联系、能够揭示规律、预测趋势的数据信息组成的。

行政审批是禁止性的解除或特定权益的授予。作为一种受益性的行政行为，通常易于得到申请人的配合，按预设要求提交申请材料。因为只有符合主体条件的申请人提交的合乎规范要求的许可申请，才能获得相应的许可、批复、核准、备案、注册、登记、证明等，这是审批数据质量得到保证的前提。换个角度讲，行政审批是行政机关在与申请人的双向互动中，按照法定、规范的要求被动完成的行政行为；审批事项一旦依法设置，就将稳定、持续地实施，相应记录审批活动的数据会不断地累加。比如，深圳市网上办事大厅仅在2015年7—12月就有1430个事项，通过调用统一业务流水号7455909次，实现了6872613笔规范业务数据的汇聚，这些数据随着网上办事大厅的业务扩展、功能完善和网上办事、在线审批的深化应用还将进一步快速增加。由于审批事项都仅基于特定部门的行政职能，只有与其他行政机关一起才能构建起面向市场、社会的整体性政府管理，这在行政审批中往往表现为前置审批、关联审批、跨部门审批，体现出极强的数据逻辑性和关联性。

行政审批的双向互动形成特征，决定了审批数据不是行政机关单向获取、独立构建起的，因而不同于对某种既成事实的客观性记录、正态分布的数值化展现以及对个体活动的模糊处理后的数据。在泛在化的信息世界，海量的与公共服务、公用事业等密切相关的审批数据，具有源头形成、数量庞大、涉及广泛、动态更新、权威性高，以及与经济社会关系密切和公共性、民生性的特征，又具有数字化程度和精准度高、可用性强的特点。在不损害国家安全、侵犯个人隐私、泄露商业秘密的前提下，开放审批数据资源，实现社会化应用，应成为推进智慧城市和创新发展的一种新的服务模式、服务形态；同时，“与数俱进”还将极大促进地方政府治理状况的改善和治理能力的提高，增强区域竞争力。

二、政务服务中心在行政审批数据开放中的主体责任

自上个世纪末，西方国家开始重视政府数据资源的开放和社会化应用。先进国家的相关做法已被我国地方政府所接受，较有代表性的做法有三类：一是开放气象、交通等公众关注度高又不涉及个人隐私、商业秘密的通用性数据。这类数据的形成一般无须人工干预，社会化应用不容易引发争议，政府责任容易厘清。例如，2015年8月深圳气象数据网发布了《深圳市气象数据和产品共享开放目录》，向社会开放946万组气象数据。二是作为便民服务措施，政府自建数据资源网和APP应用平台，与智慧城市建设结合，提供带有地理坐标的空间数据、市场监管类数据等，如北京市的上下班路况，上海市的早餐工程网点分布、二手房出售出租信息等。三是成立集电子政务、数据资源存储与数据开放为一体的专门机构——大数据管理局，贵州市大数据管理局还搭建了全国性的数据交易平台。上述情况表明，政府数据开放在目前仍是初步的，其开发也多是立足于自我应用，但迈出这一步非常重要。

审批数据的社会化应用普遍没有开展的原因，除了政府数据开放是一个新鲜事物，法律法规不健全，具体工作需要随着互联网、大数据和电子政务的发展探索推进外，主观性障碍的制约也很大：政府信息公开工作不到位，难以为更深层次的数据开放提供有力支撑；审批数据属于部门资源，即使集中存储也只是基于信息技术的数据分类条目化、网络层面的互联，而非公共的、业务的和交互的；没有建立基于业务需求统筹的数据标准；行政机关的信息共享、结果互认等尚未实现，不同信息化系统之间的数据交换不完整、不及时；承载数据的技术手段当作了实现目的，对审批数据的业务属性和应用价值缺乏深度理解。另外，审批数据虽能支持本部门工作开展的需要，但若要经受外部使用者的质量挑剔则压力巨大。

显而易见，条块分割、部门所有的行政管理体制是审批数据开放的拦路虎。审批数据是政府的，不是哪个政府部门的，但是，如果不能做到审批数据的集中管理，数据共享就难以真正实现，更妄论数据开放。审批数据极强的整体性特征，决定了分别开放不仅社会效果差、经济效益低，而且不可避免地会出现不同部门之间数据打架的情形。因此，不同于运用统计等方式形成的知识型数据，审批数据由行政机关各自开放的做法是不可行的。

信息公开的一个侧面体现为权力的外溢，在政府序列内则表现为行政机关相互地位、影响力的此消彼长。组织体制、行政职能的“楚河汉界”，以块为主的管理模式与“条强块弱”的运行格局，必然导致电子政务的碎片化，使审批数据呈现为独占性、封闭性。行政审批分散实施下审批数据的零乱散布，且不说数据开放，行政机关之间要做到信息共享、数据互认都十分困难。“谁都不能用”、“谁都无法用”是电子政务建设应当解决但实际并未解决的普遍问题，这与互联网开放、连接、共享的逻辑是相悖的，也与信息化要求相适应的现代政府相去甚远。要实现审批数据开放，就必须消除行政机关的数据不能共享的状况，这就需要借助第三方提供的技术和业务平台，以及相应的管理保障来实现。

基于审批数据资源的特殊性，“一站式”政务服务中心的普遍性，以及一些地方成立了行政审批局的实际情况，政务服务中心应承担起审批数据开放的主体职责。一是政务服务中心搭建了以行政审批为核心的政务服务平台，实现了审批业务、审批服务和审批管理的相对集中，实现了审批人员、审批系统和行政审批制度改革的相对集中，为审批数据开放提供了组织保障；二是政务服务中心在推进行政审批事项简化优化的基础上，普遍实施了跨部门的行政审批流程创新，重新梳理了审批事项的法律关系、业务关系和逻辑关系，推行了行政审批、政务服务的标准化，这就为审批数据的加工整理奠定了基础；三是政务服务中心建立了基于政府层面的信息化系统，包括行政审批管理和绩效评估系统、审批事项管理系统、权责清单管理系统、通用审批系统、跨部门审批系统，以及行政审批证照库等，实施审批数据开放的技术条件基本具备；四是政务服务中心依托实体的办事大厅，建立了基于在线申报和审批办理的网上办事大厅和移动政务，有的还建立了分属法人和自然人的数据仓库，以及满足行政相对人自建定制服务的企业网页、公民网页，为审批数据开放做了先期尝试；五是网上办事大厅在整合不同行政机关门户网站的过程中，必须实现单点登录和交叉认证，通过事项编码和流水号的一一对应，保证关键字段、关联字段的准确性，将基于静态的行政审批事项管理与动态的行为管理有机衔接，使高质量的审批信息共享和数据开放成为可能；六是省、市、县（区）、乡镇（街道）以及社区的五级政务服务体系，依托政务服务中心的横向整合和平台服务，均等化、无缝隙的政务服务已收到明显成效，为审批数据开放提供了愈加完整的数据来源。

综上，审批数据是行政机关与申请人依法互动形成的政府数据资源，既具有涉及面广、主体广泛、内容丰富的特征，又具有指向清晰、针对性强和数据视角多元、便于分类挖掘的特点。政务服务中心作为审批业务开展平台，不仅是审批事项的静态资源库，还是审批结果的动态资源库，具有极其便利的数据开放转换条件；而长期形成的集约化管理体制、组织方式、运作模式，又为政务服务中心承担审批数据资源的共享开放工作，提供了组织管理、人力资源和知识准备保障，具有行业部门不可比拟的审批数据集成统一、标准规范和加工整理优势，从而破解行政机关部门主义的顽症。电子政务已不再是简单的“政府上网”，政务服务中心积蓄的行政审批和政务服务数据，不能只是对存储设备的无限需要，而应成为真正为社会所用的数据资源。

三、构建开放行政审批数据资源的工作体系

审批数据是构建在具体自然人、法人和其他组织主体信息基础上的，着眼于整体协同、一体化运作的政务服务中心在数据开放上，要充分考虑到审批数据资源的以下特性：一是与政府职能相应的数据横向性，二是与行政层级相应的数据纵向性，三是与不同行政机关事项相应的数据关联性，四是与申请人办事相应的数据叠加性，五是与政务服务中心数据归集相应的数据交叉性。将具有原始性、可机读、能增值的数据开放，以社会化应用实现数据创新、数据收益，这一点完全不同于政府信息公开的权益性要求。为此，应构建与之相应的六大工作体系：

（一）开放基础：完善数据来源的归集体系。申请人按预设的审批事项主动申报、行政机关依法审查和依规办理、做出批复和制发许可证照等形成的规制数据，无论从当事人角度、还是申报事项角度都具有很强的关联性。从特征上看，这些数据多是结构化的初始登记数据、过程审批数据和办理结果数据，附有少量的非结构化的音频视频和图像数据。要实现对审批数据的“一网揽尽”，就要建立指向明确的归集体系，该归集体系不仅是横向的逻辑组织，还有纵向的业务延伸，切实避免数据归集的零散、无序。

（二）开放保障：创设数据管理的制度体系。政务服务中心在行政审批业务开展、运作管理方面的体制优势，要转化为数据管理的制度优势。鉴于政府运作的实际状况，一定要制度先行，为实施数据开放提供规范指引和强制保障，形成程序严格、控制严密的开放机制。审批数据开放的制度体系包括：行政审批事项管理，网上审批管理，审批数据（证照）资源库管理，数据开放的技术标准和层级管理，社会化应用鼓励政策、安全要求和免责条款，商业化有偿使用管理等制度。

（三）开放重点：建立数据公开的标准体系。在既有行政审批标准基础上，制定审批数据开放的技术标准，包括审批数据的采集、整理、加工、维护、开放、利用以及脱敏处理等执行标准，数据交换标准、元数据应用标准、社会化应用技术标准，数据纵向层次分级标准等。通过数据开放的标准体系，实现审批数据资源的可用性、易用性和可靠性，消除数据开放的人为障碍和不确定性。

（四）开放核心：确立数据开放的目录体系。在自由经济下开放审批数据，是政府现代性的重要体现。审批数据是行政管理的基础信息，是经济社会发展的核心数据，即使如此，这些数据也只有与需要并使用它的机构和人员发生有机联系后才有实际价值，才能称得上是一种资源。要结合行政审批事项目录，编制审批数据资源目录，构建与商业化应用相匹配的审批数据资源由简到繁的立体开放体系；将审批数据分别设定为严格限制、有限公开和普通开放的不同级别，从公共性、差别性、专属性、指向性和价值性等维度组织审批数据的社会化应用，动态维护、实时更新。

（五）开放关键：便利社会化应用的整理体系。政务服务中心要根据审批数据库存，对其按主题、对象、门类、领域、层级、细化程度等进行二次整理，完成数据脱敏，确立相关性，评估价值性，构建关联体系，以叠代方式提供可机读的电子表格、数据接口等。审批数据的开放结构必须有着严密逻辑关系，可以由使用者按照各自目的自行选择，无论这种应用是简或繁，是一个侧面还是一个整体。审批数据的开放效果、社会化应用成效，取决于对这些数据的初加工和分类整理、分层提供的品质安排，这也是具有纵向体系特征的审批数据不同于其他政府数据的独特之处。

四、实现行政审批数据社会化应用的关键问题

连接是互联网的形态，数据是互联网的血液，开放是互联网的生命，关联是互联网的价值，只要有充足的有价值的数据，互联网就会衍生出无数的社会化应用。政府不可能独立于互联网的数字海洋之外。在鼓励和引导审批数据社会化应用中，政府要做的工作主要体现以下方面：

（一）要积极鼓励和引导数据资源的社会化应用。政务公开的目的在于了解，保障当事人的合法权益，促进廉政建设；数据开放的目的在于应用，以应用创新来创造新的社会价值。数据是资源，信息是财富，数据资源是现代经济最重要的生产要素。审批数据真实地反映了一个地区社会经济发展的态势，例如审批业务发生量与本地区的社会发育程度、对外开放程度、经济发展水平、企业经营活力等成正比。这些数据对促进社会健全、市场活跃、民生改善都具有现实的帮助作用，可以大大降低社会活动的信息不对称性，应制定相应的鼓励措施，激发社会机构和专业人员进行开发利用的积极性。

（二）将促进民生改善和经济发展的数据优先开放。审批数据的开放要整体规划、系统实施，可以按区域、行业和领域循序渐进、由浅入深，应先选择与改善民生和经济发展直接相关的数据，在开放中搜集社会反响、评估社会效果，完善开放机制。社会机构和专业人员最清楚数据资源的价值所在，掌握实现审批数据由信息功能到数据价值的转换密码。通过对特定领域审批事项和申请人需求的智能提取、分析统计、整理利用，挖掘出它潜在的公共价值、商业利益，满足细分市场的个性化需求，促进信息消费，推动新型业态的形成，惠及民生、造福社会、促进发展。

（三）在数据开放中需要妥善处理的几类关系。

数据是原始的数字化的信息记录，是特定信息的一种载体，本身不具有具体的意义。审批数据开放的前提，是开放主体能够汇聚足够体量、有关联、可加工的数据资源，并做到常态化、机制化。但受碎片化的体制制约，以及数据开放和社会化应用本身的专业性、复杂性因素，要求政务服务中心在实施审批数据开放中妥善处理以下几类关系：

1.隐私权保护与数据开放之间的关系。隐私权保护是民主的基石。履行保守国家安全、公民隐私、法人秘密等义务，是审批数据开放的前提，这对构建在法人机构和公民主体信息基础上的审批数据尤其重要。为此，在制定数据开放的标准体系、目录体系基础上，还要健全审批数据开放的审查机制，统一组织、专人负责，运用技术手段对涉及保密、隐私权保护的审批数据进行屏蔽，并做社会性的脱敏处理，才能逐渐使开放数据真正地丰富起来。

2.与政府数据资源整体开放之间的关系。审批数据是政府数据资源的最重要组成，鉴于政务服务中心集中审批和数据集成的发展状况，开放工作可以作尝试、独立开展，但要统一管理，纳入政府数据资源的整体开放范畴，执行相应的法律法规，接受信息化主管部门的指导。

3.数据归集与行政审批实施部门之间的关系。行政审批实施部门是审批数据的直接生产者，但数据属于一级政府而不是任一个行政机关。行政机关按照职责分工承担相应的行政审批，只掌握当事人某一方面的信息，只有综合起来才能反映完整的情况，体现真实价值。政务服务中心利用自身的技术条件、业务优势和管理便利实施审批数据开放，应做好相应的组织、协调、实施和收集、加工、整理工作，充分尊重审批部门的意见，并承担社会化应用的相应责任。

4.政务服务中心与电子政务主管部门之间的关系。在信息化发展的初级阶段，电子政务实行的是技术引导和自我利用策略，欠缺信息共享、信息公开的导向意识；电子政务在走向成熟的过程中，需要确立业务需求、公共需要的主导战略，增强数据应用的服务意识。应结合提升政务服务、建设服务政府，将政府信息化由当前的技术实现、功能应用阶段推进到数据价值实现阶段，实现电子政务发展的转型。“一站式”政务服务与电子政务，有着在政府层面横向汇聚、整合、优化和重构行政资源的共同要求和相同困惑。为此，地方政府应将电子政务主管部门与政务服务中心合署，消除技术与业务、管理与使用的“两张皮”问题。

5.开放方式与社会化应用主体之间的关系。审批数据开放必须坚持公益性原则，也要避免忽略结果的无差别开放。要依据审批数据资源的目录体系采取分级开放的策略，包括按照数据量、数据价值和数据成本建立相应的有偿获取制度，防止审批数据的泛化开放和滥化使用，提升数据开放的应用质量和实际效益。建立审批数据社会化应用的资格审核、用途审查制度，明确获取和应用数据资源的使用要求、公共义务和法律责任，建立与应用主体之间的契约关系。

审批数据开放在体现技术进步、社会发展要求的同时，也反映了政府自身变革的客观趋势。在互联网和大数据时代，一个有竞争力的地方政府，一定要善于运用信息化技术手段，以社会公众为导向，将规范内部管理与优化对外服务相结合，将促进政府职能转变与促进社会主体多元参与相结合，将提升行政效能与追求善治目标有机结合，在实施审批数据开放中提升治理能力。政务服务中心作为责任主体不仅便利审批数据开放，还将促进政府服务的改善和提高，实现审批数据资源社会价值的再发现和再利用。

（艾琳，吉林大学法学院讲师，美国波士顿大学访问学者，主要从事社会法、行政法研究；王刚，深圳市政务管理办公室主任。）